市政府关于印发南京市食品生产加工小作坊监督管理试行办法的通知
江苏省南京市人民政府
市政府关于印发南京市食品生产加工小作坊监督管理试行办法的通知
宁政规字（2012）9号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
现将《南京市食品生产加工小作坊监督管理试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
南京市人民政府
二○一二年四月二十七日
南京市食品生产加工小作坊监督管理试行办法
第一章 总 则
第一条 为了规范食品生产加工小作坊行为，保障食品质量安全，根据《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)及其实施条例和《市政府办公厅关于进一步加强食品安全监管工作的意见》(宁政办发〔2011〕65号)等规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于我市食品生产加工小作坊(以下简称小作坊)的监督管理。
第三条 县级以上人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的小作坊监督管理工作。
街道办事处(以下简称街道办)、镇人民政府(以下简称镇政府)负责组织协调开展本辖区的小作坊监督管理工作，建立小作坊工作台账，加强辖区内小作坊以及用于食品加工出租屋的管理，开展小作坊登记的初步审查。
县级以上质量技术监督部门按照职责分工负责小作坊监督管理工作。市级质量技术监督部门(以下简称市质监部门)负责小作坊监督管理、登记等办法的制定，并指导实施，区、县级质量技术监督部门(以下简称区、县质监部门)承担本行政区域内小作坊登记及监督管理工作。
工商、食品药品监管部门按照职责分工，加强对经营和使用小作坊食品行为的监管。
第四条 小作坊业主是食品安全的第一责任人，应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品质量安全，接受社会监督，承担社会责任。
第五条 本市鼓楼、建邺、玄武、白下、下关、秦淮等六城区应严格控制小作坊数量。全市对小作坊实行品种目录管理，首批目录见附件一。品种目录实行动态调整，对当地确有需要由小作坊生产加工的食品品种，由街道办、镇政府提出，经区、县质监部门审核，区、县人民政府同意后，由市质监部门汇总审核，经市食品安全委员会批准后，由市质监部门统一向社会公布。小作坊不得生产品种目录以外的食品。
第六条 各级人民政府应当根据实际需要统筹规划、合理布局，建设适合小作坊从事食品生产加工活动的集中食品加工场所。鼓励小作坊进入集中食品加工场所从事食品生产加工活动。鼓励小作坊改进生产条件。
第七条 经工商注册登记或预先名称核准为企业的，必须取得食品生产许可证，方能从事食品生产加工活动。
第二章 小作坊生产经营
第八条 小作坊应当保证所生产的食品卫生、无毒、无害，遵守《食品安全法》及其实施条例等法律法规除特指食品生产企业以外的各项规定，履行法定义务，承担法律责任。
第九条 小作坊从事食品生产加工活动，应当符合下列要求：
(一)生产环境要求。小作坊周围与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的安全距离；有与生产加工的食品品种、数量相适应的原料处理、加工、包装、储存等固定场所，环境整洁，并与生活区有效隔离；生产过程应当防止原料与半成品、成品的交叉污染。
(二)生产设备(设施)要求。有与生产加工的食品品种、数量相适应的生产加工设备，设备表面清洁，直接接触食品的生产设备、器具无毒、无害、耐腐蚀、不易生锈。
(三)原辅材料要求。食品生产加工所用的原辅材料应建立购销记录台账，如实记录原辅材料的来源，并符合国家食品安全标准及有关规定。属于生产许可证管理的，应当使用获证产品。不得使用非食品用原辅材料生产食品，不得使用过期、失效、变质、污秽不洁、回收或受到其他污染的原辅材料生产食品。用于包装食品的容器和材料清洁，无毒、无害。
(四)从业人员要求。从事食品生产加工的人员必须身体健康，无传染性疾病和影响食品质量安全的其他疾病，持有有效健康证明。
(五)产品包装及标识要求。用于食品包装的材料必须清洁、安全，并符合国家相关法律法规和标准要求。食品添加剂使用范围和使用量符合相关标准规定；小作坊生产加工的食品如有预包装或简易包装，应当按照《食品安全法》的规定加以标识，其中，《食品安全法》规定的生产许可证编号改为登记证编号。
(六)产品销售要求。应建立食品销售台账，如实记录销售数量及去向。
(七)法律、法规以及GB/T23734-2009《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》规定应当遵守的其他要求。
第十条 小作坊应当在生产加工场所的显著位置张挂《登记证》、工商营业执照、食品质量安全承诺书、使用的食品添加剂目录和从业人员健康证明。
第十一条 小作坊可以将其产品委托有资质的检验机构检验。
第十二条 小作坊停业、歇业的，应当在停业、歇业、恢复生产前十日内向所在区、县质监部门报告。
第三章 小作坊登记
第十三条 对生产加工品种目录内食品的小作坊实行登记制度。
第十四条 小作坊提出登记申请，应提供以下材料：
(一)《食品生产加工小作坊登记证申请书》；
(二)街道办、镇政府初审意见书；
(三)业主身份证复印件；
(四)非民用住宅生产加工场所所有权证明材料复印件或与生产加工场所所有权人签订的场所租赁合同；
(五)工商部门名称核准书复印件。
第十五条 区、县质监部门收到申请材料后应当进行材料审核和现场核查。符合条件的，颁发《登记证》(见附件二)，并将登记信息通报小作坊所在地街道办或镇政府以及工商部门。
第十六条 《登记证》的编号格式如下：宁坊登字(XX)YYYY号(XX指申请人所在区、县的行政区域代码，YYYY指本行政区域发证顺序编号)。
第十七条 《登记证》不得伪造、变造、冒用，不得出租、出借或者转让。
第四章 监督管理
第十八条 质监部门应当按照《食品安全法》及其实施条例等法律法规的规定对小作坊采取监督检查、产品抽检、违法行为查处等监督管理措施。对违反《食品安全法》及其实施条例等法律法规的，依法查处。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 区、县质监部门应当对小作坊开展监督检查，及时将监督检查情况和处理结果予以记录、归档。对有不良信用记录的小作坊加大监督检查频次。
第二十条 区、县质监部门应当对小作坊生产加工的食品进行快检或实验室检验。
第二十一条 街道办、镇政府负责本辖区小作坊的普查建档，及时向区、县质监部门通报普查结果；负责辖区内小作坊以及用于食品加工出租屋的管理。
第五章 附 则
第二十二条 本办法中食品生产加工小作坊，指有固定生产加工场所、从业人员较少、生产加工规模小、采用传统工艺从事食品生产加工的不具备食品生产许可证取证条件的食品生产者(不含现做现卖)。
第二十三条 食品生产加工小作坊的登记办法由市质监部门制订。
第二十四条 本办法自2012年6月1日起施行。
行政审判的过程实质上是对行政机关的管理活动进行评价、规范和引导的过程，对其负面的行政行为起到警戒和抑制作用，促进依法行政，提高政府运用法治思维和法治方式治理社会，引领法制建设。其中，行政判决制度作为整个行政审判的核心一环，对树立行政执法规则、促进民众对司法权威的信心，具有直接的作用。而在行政审判实践中，行政判决制度未能充分发挥功能，其面临着诸多问题。
一、行政判决制度的一些问题
（一）过分注重行政诉讼协调而忽视判决
1．出于功利的考虑致使规则让位于利益。一是行政机关主动寻求协调解决。行政机关在行政责任追究形成的“倒逼”机制下，往往害怕败诉，主动要求法院协调解决。二是行政相对人现实化的利益考量。一些行政案件原告诉讼目的是为了解决实际问题，只要法院协调达到相应预期目的，当事人就不再深究。
2．外部机制对行政诉讼审判的影响。一是受诉调对接机制的影响。法院与行政机关建立多种协调机制，力求行政案件的协调解决。二是受涉诉信访维稳工作机制影响。一些敏感性、群体性的行政案件，如计划生育、乱收费乱罚款、城市拆迁等案件，存在信访维稳风险。法院、法官担心导致涉诉信访，因此把案件协调作为首要选择。
3．各类考核对行政判决制度的影响。一是法院内部考核的影响。行政案件协调撤诉率、上诉率等行政审判考核的重要指标，缺乏“限度”约束，直接影响对法院、法官的考核绩效和工作评价，促使法院、法官偏好通过协调促成和解。二是外部考核对法院的影响。有的地方党委和政府受到不良政绩观的影响，单纯为了法治综治考核指标，而追求行政机关“零败诉”，从而给地方法院施加压力，导致法院对行政纠纷过分协调，久调不决。法院对个别行政机关及其负责人不支持、不配合行政诉讼的行为又缺乏有效的制约处罚手段。
（二）行政诉讼判决种类有限并需完善
1．现有行政判决种类不合理。这主要体现在维持判决、确认判决和驳回诉讼请求的判决方式上。具体来说，维持判决和确认合法判决有违司法权的定位，在这两种判决中，司法权有介入行政权的嫌疑，违反了司法权中立、 被动的基本规律，而且也给行政管理实践和相对人权益保障带来许多问题。驳回诉讼请求则混淆使用了不同的标准，与其他诉讼种类并非并列。
2．现有行政判决种类不完善。行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、变更判决和履行判决，若干解释增加了驳回原告诉讼请求判决、确认判决和情况判决。但在诉讼实践中，这些判决种类依然无法满足实践需要。问题突出的如，针对行政机关即将发生或者正在发生的违法行为，现行判决制度只能提供事后救济，显然无法提供更为周全而有效的保障。除此之外，有一些案件由于案情复杂，耗时较长，而现行的判决中缺乏中间判决，导致相关法律关系长期处于不稳定状态。
（三）行政裁判说理性不足需要加强
法院通过对个案的处理，既教育了实施违法行为的案件当事人，也对可能实施违法行为的起到了警示作用，从而理性地对待自己的行为，因此在判决中，法官就要进行充分的说理和法律论证。实际上，在行政审判中的说理技术欠缺，主要表现为：对事实的认定不加论证，只是对证据的简单罗列，而不说明采信证据的理由；不标明证据与案件事实之间的推理过程；没有针对当事人的诉求进行分析说明，有悖辩论原则；对判决适用适用法律的理由不详加说明之所以这样做的理由不予说明等。
二、行政判决制度的几点完善
（一）理顺行政审判中的调判关系
满足当事人的需求，尊重当事人的程序选择权，依然是行政诉讼的宗旨所在，即使“注重协调”也不意味着“当判不判”。在行政审判中，对没有协调余地的案件，或者当事人明确表示不接受协调的，也要当断则断，不能久拖不决或者强迫当事人接受协调和解。不能片面强调协调和解而放弃对行政行为的合法性审查，不能把是否同意和解当作立案受理的条件和门槛，更不能以协调和解之名损害国家利益、公共利益和他人合法权益。完善考评机制，取消对行政机关不合理的考核要求，取消对法院不科学的指标设定，在机制上激励行政诉讼判决。
（二）完善行政判决的种类
完善行政判决的种类是有效维护行政相对人权益，正确界定行政权和司法权关系，协调行政诉讼类型的有效途径。我国行政判决体系分为主体判决体系和辅助判决体系两个层面。就主体判决而言，首先，应该废除维持判决，因为维持判决混淆了司法与行政的界限，妨害了行政相对人权益的维护，而且，维持判决的效果与驳回诉讼请求的判决基本相同。其次，变更判决应该适当扩大其适用的范围，尤其是对行政裁决案件的适用。就辅助判决而言，增加禁令判决、中间判决和自为判决。针对行政机关违法实施某种行为时或者即将实施时，法院作出的禁止行政机关行为的判决，可以在事前或者事中进行预防，防止相对人的权利遭到不可挽回的损失；对于复杂的行政案件，无法及时审结，或者一时难以查清案情的，法院对当事人所提出的部分请求所作出中间判决；自为判决是法院基于自己的考量，在一些特殊的案件中，直接作出具体的判决，但应规定严格的条件限制。
（三）增强行政判决书的说理性