湖南省常德市人民政府


关于印发《常德市乡镇财税合署办公暂行办法》的通知

常政发[2000]20号

各区、县（市）人民政府，市直有关单位：

现将《常德市乡镇财税合署办公暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

二000年八月十九日


常德市乡镇财税合署办公暂行办法

为了维护乡镇财税工作秩序，根据《湖南省乡镇财政管理条例》的有关规定，特制定乡镇财税合署办公暂行办法。

一、各乡镇人民政府应设立财况合署办公领导小组，统一组织本乡镇财税合署办公工作的实施。财税合署办公领导小组下设办公室（简称合署办），按照机构统一设置、人员统一安排、工作统一部署、收入统一管理、业绩统一考核的原则进行管理，具体负责本乡镇税源调查、台帐设置、收入征解、财税稽查、票证领销、报表编制、财政管理等工作。

二、各乡镇长任本乡镇财税合署办公领导小组组长，分管财税工作的常务副乡镇长任副组长，并兼任合署办主任，乡财政所长任副主任。财政所全体成员，国税、地税调配的驻乡镇专管员，乡镇政府专职协税干部为合署办成员。国税、地税调配的驻乡镇专管员原则上每个乡镇不能少于1人。

三、各乡镇合署办每年应全面开展税源调查，建立税源台帐，及时、准确掌握辖区内税源及变化情况，实行税源的动态管理。

四、合署办应根据税源调查情况，将本乡镇年度财税收入任务分解落实到单位，明确征管责任人，建立收入台帐，按缴回票据的国税、地税、财政三块入征解数逐笔登记入帐。

五、各乡镇应配备村级协税员，建立村级税源及征收台帐。其中，屠宰税台帐应设至组一级。乡镇、村、组三级台帐应定期检查，做到帐帐相符，帐表相条款，帐款相符。

六、坚持公开办税制度。依法治税、依率计征，有关税收的征管情况应张榜公开，提高办税透明度，接受社会监督。严禁摊派税、买卖税，严禁收人情税，严禁擅自减免税。

七、加强乡镇财税稽查。合署办要经常开展财税稽查，深入各税源点，逐一清核对纳税情况，对违反征管规定的责任人依纪依法作出处理。

八、所征税款必须按照国家有关规定，及时分财政、国税、地税三块按级次划解入库，不得混级混库。

九、建立票证管理制度和责任追究制度。财税票证分别由国税、地税、财政干部负责。按规定领用财税票证的国税、地税、财政工作人员，必须做到尽职尽责、忠于职守、按旬结票、票款相符，确保票证安全，确保财税征管用票，并及时向合署办领导汇报和处理票证领发过程中存在的问题。凡有违规违纪者，要从严追究当事人及领导者的责任。

十、合署办要将本乡镇财税入征管情况、票证管理情况按月向财税主管部门和乡镇财税合署办公领导小组报告，财政、国税、地税税收专管员要按上级财税主管部门的要求，及时编制报表。合署办要在规定时间内将当月税收征管情况月报表报送财税合署办公领导小组和上级财税主管部门。

十一、乡镇财税合署办公的有关重大问题由各区、县（市）政府协调解决。实行合署办公后，财政、国税、地税的执法主体地位不变，干部待遇不变，经费来源不变。财税干部异动时需征求乡镇党委意见。国税、地税、财政三局参与合署办公人员的奖金由合署办统一管理。合署办对参与合署办公的国税、地税、财政三家干部乾地统一考核，统一评比，统一奖惩。

十二、有条件的街道办事处比照该暂行办法执行。

准确把握刑事立法意图

苗 勇

本文的题目是由以下案例所引发的。2000年9月，犯罪嫌疑人刘某某以“某某市天地土石工程队”的名称，向某某市工商行政管理局申请开业登记并领取营业执照，但一直未按规定向税务机关申办税务登记及报备有关资料，也未建立帐簿。2000年10月间，刘某某在承接某某市某某镇土地整理过程中，共取得工程款479万余元，且结算工程款均使用收款收据。刘在收取工程款后从未申报纳税，从中偷逃应纳税款计27.3万余元（其中单项营业税款14.3万余元），偷税数额占应纳税款的100%。
这是一件事实十分简单的案子，却引起了激烈地争论。一种意见认为，刘的行为不构成犯罪。理由是，《刑法》第二百零一条对偷税罪的客观行为作了明确规定：“纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报的手段”。而刘的行为，由于是个体经营，未按规定建立帐簿，也未进行税务登记，与《刑法》规定的上述三个手段，没有一个相符。故按照罪刑法定原则，不能对刘的行为追究刑事责任。
另一种意见认为，刘的行为显然构成偷税罪。按照当然解释（当然解释，又称勿论解释或自然解释，是指刑法规定虽未明示某一事项，但依逻辑或者事物属性的当然理由，将该事项解释为包括在该规定的适用范围之内），①举轻以明重，刑法对某一事项未有明确规定，但该事项与刑法明确规定的事项具有同样的属性且程度更为严重，因而当然适用刑法明确规定的事项。刘某在经营中,既未按规定建立帐簿，又不进行税务登记，显然比刑法规定的三种行为情节要严重得多，因此,对其应偷税罪追究刑事责任。
本案争论的焦点，实际上是一个法律适用问题，也就是对刑法规范怎样进行解释的问题。而要解决这一问题，首先就必须将解释方法统一起来，用一种科学的解释方法，来准确地把握刑事立法意图，这样才能正确地适用法律。
关于法律解释的方法，是一个十分古老的问题。当代各种解释方法，可以追溯到12世纪开始的罗马法复兴时期。罗马法复兴初，产生了注释学派。这一学派采取条文注释的方法，对《国法大全》进行深入细致的研究。罗马法复兴高潮时期，评论法学派兴起，他们已不限于对罗马法本身的研究和理解，而是根据时代的需要，把罗马法的材料综合起来进行理论上的探讨，并把罗马法的原则和制度适用到各种社会关系中去，从而把六七百年以前的罗马法转化为当前适用的法律。②十五世纪至十七世纪，人文主义法学派兴起。这一学派以人文主义为指导思想，着重研究罗马法的本意和历史沿革关系。他们的功绩是恢复了罗马法的全貌，准确地探索罗马法的原意和适用性，在罗马法中注入人文主义的精髓，建立一个具有科学性、系统性、完整性的法律体系，以适应欧洲各民族国家正在发展的新型的商品货币关系。③
继承上述传统，现在对刑法解释的方法可以概括为以下三种。一是教条式地理解刑法规范。纯粹从字面来解释其含义，不能“越雷池一步”。关于这种方法的典型阐述，是意大利刑法学家贝卡利亚的观点：“刑事法官根本没有解释刑事法律的权利，因为他们不是立法者。”“‘法律的精神需要探询’，再没有比这更危险的公理了。”“法官对任何案件都应进行三段论式的逻辑推理。大前提是一般法律，小前提是行为是否符合法律，结论是自由或者刑罚。”④其实，这种见解并非贝卡利亚的独创，早在古罗马时期就有类似的看法。公元前454年，古罗马颁布了《十二铜表法》，实施的初期对其解释采取严格解释原则，即解释者只能就该法的条文作严格的字面意义上的说明与注释，不得对条文进行丝毫超出其字面含义的解释。罗马法学家盖尤斯在他的著作《法学纲要》中记载，由于《十二铜表法》第8表节第11条规定：“不法砍伐他人树木的，每棵处25阿司的罚金”，所以，当时有人的葡萄蔓被砍了，告到法官那里，他一定要说树木被砍；如果说葡萄蔓被砍，那他肯定要败诉。⑤以下是两件当代严格按字面解释来司法的案件。澳大利亚新南威尔士州的曼利市发生了这样一件案子，70名裸泳爱好者在公共海滩一丝不挂出入人群，被视为有伤风化。市政府引据澳国1919年颁布的《地方政府法案》中的有关条款，在法庭上对70名裸泳者提起诉讼，要求禁止其行为并予以处罚。诉讼结果是市政府败诉。法官认为，《地方政府法案》中的条款仅指明游泳者“着装不当、修补不当、衣料透明等不文明行为”应禁止，并未指明赤身裸体完全不着装是否应禁止。市政府争论说，完全不着装可以理解为“着装不当”。法官断然拒绝这种解释，宣告市政府的起诉没有法律依据。⑥无独有偶，数十年前，英国也有这样一件怪案。一天，乔治在家闲得无聊，就想去附近的皇家空军机场看看飞机日常训练。他爬过铁丝网和障碍物，坐在机场跑道上观看天上的飞机。这时，一架飞机打算降落，飞行员发现跑道上坐着人，不得不将飞机拉起飞向天空。后来，乔治被送上了法庭。侨治认罪，但辩护律师说，乔治不应受罚，因为他没有违反《官方机密条例》的规定。该条例第三条规定：“不得在禁止区附近妨碍皇家军队成员的行为……。”律师巧辩道，虽然军用机场毫无疑问是个“禁区”，乔治也妨碍了皇家军队成员的行动，但他不是在“禁区附近”而是在“禁区里”做的事。条例第三条规定了“在……附近”，没有规定“在……里”，所以依据这条例规定是不能处罚乔治的。律师还提醒法官注意，英国是个法治国家，法无明文规定是不为罪的。这样，法官还真是为难了。⑦这可谓是“不折不扣”执法了，这样的“罪刑法定”原则过于迂腐了，根本不理会立法者的意图，死板、机械、教条，十分不利于社会公正的实现。
二是撇开法条本来的含义，纯粹用公正的原则来解释刑法。法律总是有不周延、模糊性和滞后性的缺陷的，因此，必须根据公正的原则来执法。英国著名法官丹宁是这一方面的典范，他强调：“如果我们不能做任何前人没有做过的事情，我们就会永远呆在一个地方，法律将停止不前，而世界上其他事情将继续前进。”为此，丹宁要求法官担任“法律改革的先锋”，他明确主张，法官要参与法律改革，而不能把改革仅仅看成是国会的事，法官只是执行法律而已。对此，他有个形象比喻，法律就象是一块编织物，用什么样的编织材料来编这块编织物，是国会的事，但这块编织物不可能总是平平整整的，也会出现皱折；法官当然“不可以改变法律编织物的编织材料，但是他可以，也应当把皱折熨平。”他认为，法官在审案和判案的过程中应该随着社会的变化和时代的发展创立出与生活的步调相一致的新的、公正的判案原则。⑧为了寻求社会公正的司法而撇开法条，在中国古代也不为鲜见。清代名吏胡秋潮所著作《问心一隅》中，记载了一个他亲自处理的案例：城东章氏女许配给南邻李二为妻。尚未过门，李二因暴得风疾而疯癫不懂人事，并曾白昼持刀欲杀其父，后被其父锁禁。章氏得知情形，欲思退婚，终致讼。依据《大清律类例·户婚·婚姻》：“若许嫁女已报婚书，及有私约而辄悔婚者，笞五十；虽无婚书，但受聘财者，亦是。”司法官如何裁断这个案件，处于一种两难境地：依律维持婚约之效力，则对于章氏女来说未免太过残酷、不公平人道；判令解除婚约，又显与法律相违。县令胡秋潮最终的处理方案聪明地回避了上述矛盾：“章女之于李二，请待以三年。三年内疯病愈，则为李妻；不愈，则仍为章氏女。或守贞，或改配，听之可耳。”后来，不到一年，李二以疯病死，女改字他姓。⑨此类解释刑法的方法，其实是对刑法内涵的突破，完全超越了立法者的意图，与当代罪刑法定原则是直接相抵牾的，有损于法律的严肃性，也不宜提倡。
三是从刑法条文的字面来探寻立法者的原意。在权力分立的状态下，作为法律适用者的法官，其职责就是将法律适用于具体案件，从而实现立法者的意图，因为“对法规的理解不应该按法官们认为最好的见解，而应按照实际上通过法律的立法者们的意图。”⑩在实行罪刑法定的时代，刑事司法的依据，显然必须是刑法规范，必须是刑法规范所表达的内在的真实的意思。正如耶林于1877年发表的《法的目的》一书中说，法律乃是人类意志的产物，有一定目的，受目的支配，与自然法则以因果律为基础，有其必然的因果关系截然有异。故解释法律，必须了解法律究竟欲实现何种目的，以此为出发点解释法律，始能得其要领。⑾而立法目的，即立法意图，是必然以法律条文为载体表现出来的。但任何成文法都有不完善之处，“必须记住，无论一项法律什么时候被提出来考虑，人们都没有能力预见到在实际生活中可能出现的多种多样的情况。即使人们有这样预见能力，也不可能用没有任何歧义的措词把这些情况都包括进去”，⑿我国刑法也概莫例外。1979年7月1日通过、1980年1月1日实施的我国第一部刑法典，在实施中马上暴露出不足之处。从1981年6月10日制定《中华人民共和国惩治军人违反职责罪暂行条例》到1997年《刑法》公布前，共出台了二十四部单行刑法，并且还制定了设有附属刑法条款的法律80余部。这些固然与我国经济社会迅猛发展有关，但与1979年《刑法》的不成熟性密不可分。1997年《刑法》虽经反复论证，但仍有严重的疏漏之处。该法公布不久，侯国云、白岫云两位学者就撰著了三十四万多字的《新刑法疑难问题与运用——兼论新刑法中的矛盾与缺陷》一书，剖析了新刑法的许多问题。该法实施一年多，1998年12月29日全国人大常委会就公布了《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》单行刑法。从1999年12月25日起，全国人大常委会先后通过了三个《刑法修正案》，并对《刑法》第九十三条及挪用公款罪作出了立法解释。由此可见，刑法总是有不完善之处的，总是要通过合理的解释，才能进行正确地适用。这里所说的合理解释，也就是通过刑法规范的字面，准确地把握立法者的意图。例如对《刑法》第十七条第二款“已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任”的解释。司法实践中，对处于相对负刑事责任年龄阶段的未成年人奸淫幼女，是否应负刑事责任，就涉及到如何理解该条款中的“强奸”一词。不少同志认为，新《刑法》明确规定了罪刑法定原则，强奸罪与奸淫幼女罪是不同种罪，因此，不应承担刑事责任。另一种观点则认为，奸淫幼女显然重于强奸，立法者不至于连轻重都分不清，因此，从立法意图上讲，相对负刑事责任年龄的未成年人，奸淫幼女的，应当负刑事责任。2000年2月，最高人民法院作出了《关于审理强奸案件有关问题的解释》，正确地阐述了立法意图，相对负刑事责任年龄的未成年人，奸淫幼女的，应承担刑事责任（最近，“两高”联合作出司法解释，取消了奸淫幼女罪，将该罪归为强奸罪）。因此，从刑法规范的字面，来探寻立法意图，深刻把握刑法条文的真实含义，才能科学地司法。
从上可见，司法是离不开对法律解释的，在实行罪刑法定原则的时代，解释的目的，既不能教条式的，这样有悖于社会公正；也不能强调实现社会公正而完全脱离法律进行任意解释，这是与法治社会不相符的。因为修改法律是立法机关的事，司法绝对不能介入。而是应当通过合理的解释，来准确地把握立法意图，惟有如此，才能既维护了法律的尊严，又实现了社会公正。
回到开篇的案例，笔者同意第二种意见，因为这种观点较好地把握了立法意图。不建立帐簿，不进行税务登记，其性质显然要比《刑法》条文所规定的三种客观行为严重，社会危害性更大。立法者决不可能把相对轻的行为规定为犯罪，而相对重的行为反而不构成犯罪。譬如，当立法者将故意轻伤害规定为犯罪时，那么，对故意重伤害无论有否规定，肯定也是一种犯罪行为，这是毫无疑问的。因此，根据立法者对偷税罪规定的内在意图，刘某某的行为显然构成偷税罪，应当承担刑事责任。




注释：
①⑾见李希慧著《刑法解释论》，中国人民公安大学出版社1995年版，第116页，第129页。
②见全国高等教育自学考试教材《外国法制史》，第126——128页。
③网上资料，四川电大开放教育法学专业（本），《外国法制史》。
④贝卡利亚著：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1996年版，第12页。
⑤参见周耕著《罗马法原论》，商务印书馆1994年版，第93——94页。
⑥范忠信著《信法为真》，中国法制出版社2000年版，第122——123页。
⑦见一正著《西窗法雨》，花城出版社1998年版，第6——7页。
⑧⑿见丹宁著《法律的训诫》，法律出版社1999年版，第6——7页，第13页。
⑨见2002年7月1日《检察日报》顾元文《从“援法断案”到“曲法伸情”》。
⑩德沃金（美）著《法律帝国》，中国大百科全书出版社1996年版，第280页。



嵊州市人民检察院
2002年7月18日
（邮政编码：312400）