国务院


国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复

国函〔2001〕79号
　　辽宁省人民政府：
　　你省《关于报批辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的请示》（辽政〔2001〕131号）收悉。现批复如下：
　　根据《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发（2000〕42号）精神，原则同意你省上报的《辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案》。辽宁是国务院确定的完善城镇社会保障体系试点省，要按照党中央、国务院关于完善城镇社会保障体系的部署和要求，加强领导，精心组织实施，积极稳妥地推进试点工作。要不断总结试点经验，注意研究解决试点工作中出现的问题，确保完善城镇社会保障体系试点工作的顺利进行和社会稳定。当前确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放，仍然是社会保障工作中的重要内容，要切实抓紧抓好，不能放松。试点工作中的重要情况要及时向国务院报告。
　　附：辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 中华人民共和国国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○一年七月六日
　　辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案
　　为加快建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系，进一步深化改革，稳定社会，促进全省经济发展和社会进步，根据党的十四届三中全会、十五大和十五届五中全会关于社会保障体系建设的目标、原则以及《国务院关于印发完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》精神，结合我省实际，特制定辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案。
　　一、完善社会保障体系的目标、原则和主要任务
　　（一）完善社会保障体系的总目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
　　（二）完善社会保障体系的原则是：由近及远，逐步完善；保持社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；国家统一决策与分级管理相结合，局部利益服从全局利益；社会保障的标准要与省情及各方面的承受能力相适应，公平与效率相结合，权利与义务相对应；明确划分社会保障事权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设。
　　（三）当前完善社会保障体系的主要任务是：调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度；研究制定机关事业单位职工养老保险办法；加快建立城镇职工基本医疗保险制度；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；加强和完善城市居民最低生活保障制度；实现社会保障管理和服务的社会化；加强社会保障资金的筹集和管理；加快社会保障立法步伐。
　　二、调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度
　　（一）坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由企业和职工共同负担。
　　（二）企业依法缴纳基本养老保险费，缴费比例一般为企业工资总额的20％左右，目前高于20％的地区，可暂维持不变。原企业统筹企业的缴费比例按国家有关规定调整。企业缴费额以上季月平均列入成本和费用的工资总额为基础计算。企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。从2001年起建立省级调剂金，由各市按当期征缴基本养老保险统筹基金的5％按时足额上缴省社会保障基金财政专户，专项用于当年各市养老保险基金缺口的调剂。调剂金实行季度上缴、年度核算。
　　（三）职工依法缴纳基本养老保险费，从本方案实施之日起，职工（含农民合同工）个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人缴费工资的8％，并全部计入个人账户。个人账户规模由本人缴费工资的11％调整为8％。个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只用于职工养老，不得占用挪用，不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户储存额中个人累计缴费部分的本息可以继承。
　　职工（含农民合同工）、自由职业人员、城镇个体工商户业主及其从业人员以本人月工资收入为缴费基数。缴费基数最高为本市职工月平均工资的300％，最低为本市职工月平均工资的60％。无法确定月工资收入的，以本市职工月平均工资为缴费基数。
　　职工个人缴费由其所在单位代扣代缴。个人缴费总额要与个人缴费明细表相符。个人缴费明细表由征缴部门及时移交社会保险经办机构。
　　自由职业人员、城镇个体工商户业主由本人直接向征缴部门缴纳，个体工商户从业人员缴费由其业主代扣代缴。
　　（四）社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用个人账户基金。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。
　　（五）基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。职工（含农民合同工）达到法定退休年龄且个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）满15年的（个人缴费年限累计12个月为1年），基础养老金月标准为职工退休时所在市（地）上年度职工月平均工资的20％，缴费年限超过15年的，每超过1年增发所在市（地）上年度职工月平均工资的0.6％，总体水平控制在30％左右；个人缴费不满15年的，不发给基础养老金，个人账户全部储存额一次支付给本人。基础养老金由社会统筹基金支付；个人账户养老金由个人账户基金支付，月发放标准按照本人个人账户累计储存额除以120确定。个人账户基金用完后，由社会统筹基金支付。已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金；建立个人账户前参加工作的人员，其退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。过渡性养老金计发办法不变，将过渡系数统一调整为1.2％。
　　对试点方案实施后退休的职工，在一定期限内，按新办法计发的基本养老金不低于按原办法计发的数额，具体时限由省政府确定。原行业统筹计发办法高于本办法规定的部分，仍按原规定的比例加发补贴。
　　（六）基本养老金领取者死亡后，其遗属按国家有关规定领取丧葬补助金，补助金由基本养老保险社会统筹基金支付。
　　（七）基本养老金水平的调整，由省政府按国务院规定组织实施。对养老保险统筹项目，按国家要求进行规范。在国家尚未统一规范之前，现有退休人员按月享受的生活物价补贴，原规定的项目、标准及列支渠道不变。今后不再以补贴的形式增加退休人员的待遇。
　　（八）未参加过基本养老保险统筹，经当地政府认定，已经没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其已退休职工本人由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。
　　（九）自由职业人员、城镇个体工商户应参加基本养老保险，具体办法按省政府有关规定执行。
　　（十）有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业建立企业年金应具备3个条件：一是依法参加基本养老保险并按时足额缴费；二是生产经营比较稳定，经济效益较好；三是企业内部管理制度健全。大型企业、行业可以自办企业年金，鼓励企业委托有关机构经办企业年金。管理和运营企业年金的机构要经国家劳动保障行政部门会同财政部门的认定和批准。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4％以内的部分，可从成本中列支。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。
　　三、改革机关事业单位职工退休制度
　　（一）尚未参保的机关公务员（含参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员，下同）的现行退休制度仍维持不变。
　　（二）全部由财政供款的事业单位，仍维持现行退休制度；已改制为企业的，从改制之日起执行城镇企业职工基本养老保险制度，并保持已退休人员基本养老金水平不变。
　　（三）国家机关事业单位职工转入企业工作的，执行企业职工的基本养老保险制度和国家有关政策；企业职工调入机关和事业单位的，执行机关和事业单位的退休制度。其养老保险关系的衔接以及退休时待遇计发的办法，按国家有关规定执行。
　　（四）已经进行机关事业单位退休制度改革试点的地区，要继续完善和规范。
　　四、积极推进城镇职工医疗保险制度改革
　　（一）认真贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）和《辽宁省城镇职工医疗保险制度改革实施意见》（辽政发〔1999〕14号），全面推进城镇职工基本医疗保险改革，加快组织实施步伐。尚未启动实施的市要在2001年7月1日前启动；已经启动实施的市，要进一步完善各项配套政策和办法。各统筹地区要对应参保单位及职工人数进行登记，确定用人单位分期分批参加基本医疗保险的进度，2001年底全省覆盖面要达到50％以上，今后每年逐步扩大。
　　城镇职工基本医疗保险实行以省辖市为统筹单位确有困难的，可暂实行市、县（市）分级统筹。县（市）基本医疗保险基金筹集、使用和管理方案，须报所在市政府批准。
　　（二）基本医疗保险费按照用人单位和职工双方共同负担的原则，建立稳定的基金筹措机制。各市要严格按照省政府批准的医疗保险费率标准执行，不得擅自提高标准，确需提高缴费标准的，需报省政府批准。
　　（三）基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。个人缴费全部计入个人账户，用人单位缴费的30％左右划入个人账户，其余部分用于建立统筹基金。个人账户主要用于小病或门诊费用，统筹基金主要用于大病或住院费用，要分别核算，不能互相挤占。少数单位缴费比例较低、划一部分资金进入个人账户有困难的地区，可以暂不划入，先用于建立统筹基金。
　　（四）逐步建立多层次的医疗保障体系。要贯彻落实国家公务员医疗补助办法；实行职工大额医疗费用补助办法，妥善解决基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；各地要积极探索建立社会医疗救助制度，解决贫困人群的医疗问题。有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险，提取额在工资总额4％以内的在成本中列支。
　　（五）要按照国务院关于国家公务员医疗补助办法的规定，严格控制医疗补助人员范围和补助经费的使用，公务员医疗补助资金要列入财政预算，做到专款专用，保证国家公务员原有医疗待遇水平不降低，并随经济的发展有所提高。
　　（六）要按照国务院的要求，尽快理顺管理体制，将城镇各类职工及离退休人员医疗保障的管理职能统一划归劳动保障部门。各级劳动保障部门要强化医疗保险的基础管理，对医疗保险用药范围、诊疗项目和部分病种发生的情况及医疗费用的支出结构进行跟踪调查和专项监测，适时进行相关政策办法调整。
　　要不断完善医疗保险基金管理制度、预决算制度和检查监督制度；要不断强化医疗保险的管理手段，提高管理质量和水平，提高医疗保险业务的运行效率，逐步建立医疗保险基金风险预测和风险调节机制。
　　（七）按照国务院的要求，各有关部门要转变职能，加强配合。同步推进基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革，实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的改革目标。要打破地区和行业垄断，促进医院之间，药厂、药店和药房之间，医务人员之间的竞争；对营利和非营利医疗机构要实行不同的财政、税收和价格政策，促进医疗机构之间公平竞争；医院药品收入要实行收支两条线管理办法，逐步将医院药房改为药品零售企业，独立核算，照章纳税。要严格实行生产经营许可证制度，大力整顿和规范药品流通秩序，通过实行药品集中招标采购等办法，从源头上治理医药购销中的不正之风。
　　五、推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨
　　（一）全面贯彻落实《失业保险条例》，依法扩大覆盖面，将城镇企业事业单位及其职工纳入失业保险范围，强化基金收支管理，加强基础管理工作，切实保障失业人员基本生活，促进再就业。
　　（二）从2001年1月1日起，国有企业不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的，按规定享受失业保险待遇。各市要区分不同企业情况，实行分类指导，用3年时间有步骤地完成向失业保险并轨。
　　（三）目前仍在再就业服务中心的下岗职工，其基本生活保障和再就业协议的内容保持不变。协议期满仍未实现再就业的下岗职工，要按规定出中心，企业要与其解除劳动关系。出中心时劳动合同期未满的职工，要解除劳动合同，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限计算，支付经济补偿金。出中心时劳动合同期届满的职工，依法终止劳动合同，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗
工作年限计算，支付生活补助费。
　　已出中心但未与企业解除劳动关系的下岗职工，企业也要按上述规定与其解除劳动关系。
　　对其他各类离岗人员要按有关规定清理规范劳动关系。对应解除劳动关系的人员，其劳动关系要予以解除，并由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限计算，支付经济补偿金。具体办法由各市政府结合本地实际情况制定。
　　国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作的步骤为：第一年完成并轨任务的40％左右，主要依法解除当年协议期满出中心的下岗职工和出中心尚未解除劳动关系的下岗职工的劳动关系；第二年完成并轨任务的30％左右，主要依法解除当年协议期满出中心的下岗职工和少部分应解除劳动关系的其他离岗人员的劳动关系；第三年完成并轨任务的30％左右，主要依法解除中心内剩余的少部分下岗职
工和大部分应解除劳动关系的其他离岗人员的劳动关系。
与企业解除劳动关系的下岗职工依法享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇。
　　（四）有困难的企业要本着劳动关系和债权债务关系分开处理的原则，妥善处理好经济补偿、拖欠职工工资和集资款等债权债务问题。经济补偿金和生活补助费依法由企业支付，可以一次性支付，也可以由企业与职工协商签订分期支付协议；对特别困难的企业，各级政府应给予必要的补助。支付经济补偿金和生活补助费的具体办法，由各市政府结合本地实际情况制定。
　　在解除劳动关系时，企业拖欠职工的各项债务由企业负责偿还。一次性偿还有困难的，可由企业与职工协商具体偿还办法。
　　（五）距离法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、实现再就业有困难的下岗职工，可以实行企业内部退养，由企业发给基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。对实现再就业有困难且接近内部退养年龄的下岗职工，在解除劳动关系时，经企业与职工协商一致，可以签订社会保险缴费协议，由企业为职工缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费，不支付经济补偿金或生活补助费。对省部级以上劳模，要在就业方面给予适当照顾。
　　（六）下岗职工原租住的公有住房，可按当地房改政策购买。
　　（七）从2001年起，各级财政原来安排用于下岗职工基本生活保障的预算资金，规模不减少，但要调整使用方向，除用于下岗职工基本生活保障外，主要用于补充失业保险基金和城市居民最低生活保障资金。为鼓励下岗职工提前出再就业服务中心、解除劳动关系，促进再就业，对下岗职工基本生活保障资金可灵活运用，具体办法由省政府另行制定。
　　（八）各级政府要把促进就业纳入当地国民经济和社会发展总体规划，广开就业门路，为下岗职工和失业人员提供更多的就业岗位。要切实落实再就业的优惠政策，清理各种不合理的收费和摊派，为下岗职工、失业人员再就业创造有利的社会环境。各级政府要筹集部分资金，用于安置下岗职工和失业人员中的特困人员就业。就业服务机构要向社区延伸，街道和社区要建立相应的就业服务机构。同时，要以协议期满出中心的下岗职工特别是就业困难的下岗职工为重点对象，开展上门指导、贴近服务、专项扶持、接续保障，使出中心的下岗职工得到及时有效的就业和社会保障帮助，为下岗职工平稳出中心和再就业创造条件，保证并轨工作顺利进行。要加快劳动力市场建设步伐，加强劳动就业服务机构建设，做好就业服务工作，为向市场导向的就业机制过渡奠定基础。积极探索实施政府就业援助制度。
　　（九）充分发挥失业保险促进就业的作用，根据实际需要，可按不超过上年度征缴失业保险费总额10％的比例安排职业培训、职业介绍补贴，用于失业人员再就业，两项补贴列入失业保险基金预算。
　　六、加强和完善城市居民最低生活保障制度
　　（一）认真贯彻《城市居民最低生活保障条例》和《辽宁省城市居民最低生活保障实施办法》，将符合条件的城市贫困人口纳入最低生活保障范围，并做好与其他社会保障制度的衔接工作。
　　城市居民最低生活保障，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。在完善城市居民最低生活保障制度的同时，健全临时救济、政策扶持、社会互助和家庭保障等配套措施。市、县（市、区）政府组织实施一户一策的扶贫帮困工作。

　　（二）城市居民最低生活保障标准，由市、县（市）政府按照当地维持城市居民基本生活所必需的费用确定，既要保证城市贫困居民的基本生存条件，又要有利于鼓励就业和劳动自救。有劳动能力无正当理由拒不参加社区组织的公益活动和经两次介绍拒不就业的居民，不能享受城市低保待遇。
　　（三）城市居民最低生活保障所需资金，由地方各级政府列入财政预算，专户管理，专款专用，各级财政和民政部门要密切配合，保证资金及时足额拨付。省级财政对财政困难地区给予补助。
　　（四）对企业改组、改制和产业结构调整过程中出现的特殊困难人群，特别是中央、省属企业和城镇集体企业在职职工、下岗职工、退休人员，以及下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中的下岗、失业人员，按规定计算其应得待遇后，家庭人均收入仍然低于当地城市居民最低生活保障标准的，享受最低生活保障待遇。
　　（五）严格进行家庭收入调查。准确调查核实保障对象家庭经济状况和实际生活水平，规范申请、评审和资金发放的程序，做到公开、公平、公正。
　　（六）工商、税务、劳动保障、教育、卫生、城建等部门要对享受城市居民最低生活保障待遇人员，在再就业、子女就学、就医等方面给予政策支持和必要的照顾。

　　（七）进一步建立健全城市居民最低生活保障的审批和管理监督机制。完善城市贫困居民个人申请，社区居委会调查申报，街道办事处（镇政府）核查，县、市、区）民政部门审批的最低生活保障申请审批制度。社区居民委员会要建立由居民代表组成的群众监督组织，以完善保障资金发放的检查监督工作，强化监督制约机制。
　　（八）大力发展慈善机构、服务于贫困家庭的基金会等非营利机构。非营利机构用于公益事业的支出，可按税法有关规定在缴纳企业所得税前扣除；企业和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，可全额在税前扣除。鼓励社会各界向贫困家庭提供法律援助、基本医疗服务，为贫困学生提供助学金。
　　七、加强社会保障资金的筹集和管理
　　（一）全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，实行社会保险费全额征缴，加强社会保险费的征收管理，提高征缴率。凡是参加社会保险的单位都必须依法按时足额缴纳社会保险费；对拒缴、瞒报少缴的，要依法处理；对欠缴社会保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度。基本养老保险费、失业保险费、基本医疗保险费、工伤保险费和生育保险费等社会保险费由地税部门实行统一征收。
　　（二）调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出。各级财政必须进一步深化财政支出管理改革，严格实施部门预算，加大调整财政支出结构的力度，转化企业亏损补贴，压缩部分事业性支出，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15％至20％。今后，预算超收的财力，除了保证法定支出外，主要用于补充社会保障资金。
　　（三）加强社会保障资金的财务管理，保证社会保障资金安全运行。各项社会保险统筹基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁截留、挤占、挪用。要强化社会保险基金核算、分配、管理和社会保险经办机构的财务会计管理基础工作，依据《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》进行社会保险基金的财务管理和会计核算，定期对社会保障资金进行审计和财务检查，严格执行财经纪律，及时发现和纠正违法违纪案件，依法追究直接责任者和领导者的责任。同时，要做好劳动工资统计调查工作，核准社会保险费缴费基数，加强对劳动工资的统计执法工作。
　　（四）社会保险经办机构要依法接受参保登记，稽核缴费基数，建立职工及离退休人员数据库，管理养老、医疗保险个人账户及失业保险个人缴费记录，按规定审核、发放社会保险待遇，提供查询服务等。
　　参保单位和个人要同时向社会保险经办机构和地税机关进行缴费申报。地税机关要参与缴费基数的稽核，负责社会保险费的征收、检查、行政处罚，采取强制措施和保全措施。对未按规定期限纳费申报和报送纳费资料的、拒不接受检查和不提供纳费资料的、有意隐瞒工资发放情况造成不纳或少纳社会保险费的，可处以罚款。单位纳费人有明显的转移银行账户存款或其他货币资产行为而不提供纳费担保的，地税机关可采取纳费保全措施。单位纳费人、扣缴义务人和纳费担保人在地税机关规定的限期内仍不缴纳费款的，地税机关可依法采取强制执行措施。
　　加强地税机关与社会保险经办机构的工作衔接。地方税务机关在征收工作中要将社会保险费按险种分开、当期征缴收入与补缴收入分开、单位缴费与个人缴费分开、个人缴费细化到人，并将有关数据、信息资料及时提供给社会保险经办机构和财政部门。
　　八、完善社会保障立法，加强社会保障监督
　　（一）结合我省实际制定和完善社会保障工作的各项政策和规章，加快社会保障立法进程。根据《劳动法》和国家有关法律、法规及试点工作需要，制定相应的征收、补助、发放、监督和监察管理体制的地方法规、行政规章；加大社会保障体系建设的法制宣传力度，使用人单位、广大劳动者、有关部门和社会各界增强法制观念，自觉参与和积极支持完善城镇社会保障体系试点工作。
　　（二）强化全省社会保障监察工作。提高监察人员素质，依法开展社会保障执法监察，加大行政处罚力度，确保我省完善城镇社会保障体系试点工作的顺利进行。
　　（三）加强社会保障行政监督和社会监督。要建立由政府部门、用人单位、工会、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督。委员会办公室设在劳动保障部门。要进一步完善监督检查办法。劳动保障、财政和审计等部门要定期或不定期地对收入户、支出户和财政专户内的基金收支和结余情况进行监督检查。健全基金监督检查的正常机制，保证各项
法规、政策的贯彻实施和基金安全。有关部门要切实履行监管职能，对玩忽职守、徇私舞弊和贪污、挪用、扣压、拖欠社会保障资金等行为要依法予以查处。
　 （四）社会保险经办机构要建立健全社会保险基金内部稽核制度，完善社会保险基金管理的内部控制机制，定期公布社会保险基金收支情况，接受社会监督。
　　九、推动社会保障管理和服务的社会化
　　（一）社区是实现社会保障管理服务社会化的重要载体。要认真贯彻省委、省政府的有关政策要求，发挥社会组织作用，做好低保对象、退休人员、失业人员的管理和服务工作，推动社会保障管理和服务社会化进程。
　　自本方案实施之日起办理退休手续的人员、登记为失业的人员以及破产、兼并企业的退休人员，其档案及日常管理服务工作要从原用人单位转到职工户口所在地或常年居住地的街道统一管理。
　　（二）从企业剥离出来的社会保障事务性工作，除了社会保险经办机构承接一部分外，主要由街道和社区服务组织承担。街道办事处和社区要设立或确定负责社会保障事务的机构，配备编制和专职工作人员，主要负责社区内自本方案实施之日起办理退休手续的人员、登记为失业的人员以及破产、兼并企业的退休人员的档案管理及日常管理服务工作；负责社区内低保对象待遇的申请、审核、发放、监督和
动态管理。2001年，选择不同类型地区试行已退休人员从单位转到社区管理，2002年逐步推开。
　　（三）社会保险经办机构应做好退休人员、失业人员社会保险关系的管理、接续和转移工作。社会保险金由社会保险经办机构委托银行、邮政等社会服务机构发放；退休人员死亡后按国家规定支付的丧葬补助金，由社会保险经办机构发放。城市居民最低生活保障资金，由街道（镇）发放，并逐步实行由银行、邮政等服务机构发放。
　　从2001年起，各级社会保险经办机构由同级劳动保障行政部门领导。
　　（四）加强社区基础设施建设。市、县（市、区）政府应当统筹解决社区居民委员会的办公用房、活动室用房及电话、微机等必要设备，以保证社区能够正常开展工作。加强社区福利社会化工作，充分利用现有资源、场所，加强社区基础设施建设，兴建老年公寓、托老所、医疗门诊、老年人活动中心等老年卫生、文化、福利设施。建立健全服务网络，强化社区功能。同时按照社会化、产业化和市场化的
原则，建立志愿者队伍，利用社区人力、物力资源为低保对象、优抚对象、退休人员、失业人员等提供生活照料、医疗保健、文化教育和法律服务。
　　（五）民政部门要加强街道、居民委员会组织建设，组织和指导社区服务，推动社区建设；社会保险经办机构要拓展服务范围，为参加社会保险人员提供相应服务；就业服务机构要加强社区就业的指导和服务；卫生部门要大力发展社区卫生组织，为退休人员提供方便、及时的医疗服务；文化体育部门要组织退休人员开展文化健身活动，丰富退休人员精神文化生活；地方财政部门要帮助街道和社区组织解
决必要的工作经费以及社区社会救助机构专职工作人员的补贴资金，并根据责、权、利相一致的原则，为有利于社区做好协管工作，对工作量较大的行政事务或临时性事务，实行“费随事转”，由有关部门向社区拨付相应的工作经费。
　　（六）建立覆盖全省的社会保障信息服务网络。要按照社会保障信息化全国性的标准与规范，坚持“统分结合、远近兼顾、市为基础”的原则，加快建设全省社会保障计算机网络系统。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等，都要纳入计算机管理系统，并逐步实现全省联网。劳动保障、民政、财政、税务、统计等部门要根据各自的职能，尽快开发、研制社会保障管理和服务软件，规范业务，理顺机构，配备专业技术人员，实行业务网上操作，建立健全网络传输和查询系统。
　　社会保障计算机网络建设要全省统筹规划、统一安排，做到软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口标准统一、数据传递方式统一，尽快建成全省社会保障计算机网络系统。各地要成立由政府主要领导牵头，有关职能部门参加的社会保障信息网络建设领导小组，统一协调各部门的工作，加快社会保障信息网络建设。
　　十、试点工作安排及实施步骤
　　（一）试点工作准备阶段（2000年12月至2001年6月）。主要工作是：制定《辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案》和各项配套措施；向国务院报批试点实施方案；指导各市制定具体的实施办法；做好各项基础性工作。
　　（二）试点工作组织实施阶段（2001年7月至2003年12月）。实施方案经国务院批准后，完善城镇社会保障体系试点工作全面铺开。主要工作是：精心组织实施完善城镇社会保障体系试点工作；及时研究解决试点工作中出现的问题。
　　（三）试点工作总结阶段（2004年1月）。对试点情况进行全面总结，向国务院写出书面报告。
　　十一、切实加强领导，确保完善城镇社会保障体系试点工作顺利实施
　　完善城镇社会保障体系试点工作，是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，各级政府和有关部门一定要以对党和人民高度负责的精神，把这项工作放在突出重要的位置，加强领导，统一部署，精心组织，周密安排，在确保社会稳定的前提下稳步推进，确保试点工作各项任务的按期完成。同时，要切实加强思想工作，积极化解可能出现的各种矛盾，做好完善城镇社会保障体系各项工作的相互衔接。
各市在试点过程中遇到重大问题要及时向省政府报告。


我国检察官自由裁量权的完善研究

段明学

一、我国检察机关自由裁量权的历史发展
在我国，长期以来将起诉法定主义确定为刑事诉讼的基本原则 [1]，而将起诉便宜主义作为起诉法定原则的例外。所谓例外“不过是在某种程度上渗入了一些起诉便宜主义的内容而已”[2] 。原则具有普遍性，例外则具有特殊性，因而，将起诉法定主义规定为刑事诉讼的基本原则而将起诉便宜主义看作例外，反映出刑事追诉仍然以报应主义为主的立法思想。
我国检察机关自由裁量权直接来源于民主革命时期的实践经验。据文献资料表明，早在民主革命时期的法律中就有对犯罪嫌疑人的不起诉的规定。1948年华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》中，对于汉奸、特务及内战战犯等案件，“侦查的结果嫌疑不足，或其行为不成立犯罪，再则纵系罪犯，而以不起诉为适当时，则公安机关均有权释放，不予起诉，司法方面不得干涉”。1956年全国人大常委会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》中规定了“对于次要的或者悔罪表现较好的日本战争犯罪分子，可以从宽处理，免于起诉。”1959年，我国为处理在押日本战犯而实行免予起诉制度，最高人民检察院对符合条件的1017名战犯作了免予起诉处理，取得了良好的效果。
1979年，我国制定并颁布了新中国第一部《刑事诉讼法》。该法在一定程度上确认了检察机关的自由裁量权，它主要是通过免予起诉制度体现出来的。该法第101条规定，“依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑事处罚的，人民检察院可以免予起诉。”由于免予起诉以承认犯罪嫌疑人有罪为基础，有悖于未经法院判决不得有罪的诉讼法理，而且由于缺乏必要的监督制约机制，导致免予起诉在实践中被普遍滥用。因此，1996年修订后的《刑事诉讼法》废除了免予起诉制度，但同时保留了免予起诉制度中所贯彻的起诉便宜主义的合理因素，赋予检察机关有限的自由裁量权，建立了相对不起诉制度。
须指出的是，我国立法机关赋予检察机关有限的自由裁量权，并不是出于诉讼经济的考虑，“最早主要并不是为了解决诉讼经济的问题，而是基于政治方面的考虑”[3] 。尽管我国刑事犯罪与司法资源有限性之间的矛盾十分突出，但诉讼经济不是赋予检察机关自由裁量权的直接动因。同时，在我国，教育刑思想并不占有主导地位。长期以来，我们坚持的是“重打击、轻保护”的思想观念。肇始于1983年的“严打”及1996年修订的刑法典呈现出“重刑化”倾向，似乎与国际上的“重重”政策不谋而合。但司法机关在执行严打政策，强调“快捕快诉”、“从重从快”的同时，却对“轻轻”政策认识不足，西方社会流行的“轻轻”的刑事政策在我国并没有得到回应，因而检察机关自由裁量权并没有引起足够的重视。
直至今日，赋予检察机关一定的自由裁量权也不是迫于诉讼效率方面的压力。因此，我国检察机关自由裁量权并不是检察制度自然发展的产物。这是我们在探讨我国检察官自由裁量权时必须首先需要明确的。
二、我国检察机关自由裁量权的权限
我 国检察机关享有哪些自由裁量权？在多大程度上享有自由裁量权？一种观点认为，我国检察机关在立案、立案监督、侦查、审查批捕、审查起诉、刑罚执行监督等各个方面都享有自由裁量权。[4] 我们认为，这种观点值得商榷。姑且不谈其它方面，单就法律的规定来看：（1）在立案阶段，只要犯罪嫌疑人的行为符合《刑事诉讼法》第86条之规定就应当立案或者不予立案。检察官没有选择权，即认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，就得立案，而不能选择不立案，可见，在立案阶段我国检察官没有自由裁量权；（2）在立案监督阶段，只要符合《刑事诉讼法》第87条之规定就应当监督公安机关立案，而涉嫌犯罪与无罪的评价，均是建立在案件事实基础之上的，不能把有罪说成无罪，因此，检察官在立案监督阶段也没有自由裁量权。（3）在侦查阶段，侦查通常从立案后开始进行到案件事实全部查清，作出起诉、不起诉或者撤销案件的决定时终结。《刑事诉讼法》第82条第一款规定，侦查必须依法进行，那么，只要案件事实全部查清，就应当侦查终结，没有查清，仍应继续侦查，而不应以是否必要来体现。因此，在侦查阶段，检察官也没有自由裁量权。（4）在审查批捕阶段，只要符合《刑事诉讼法》第60条规定的三个条件，就应当批准逮捕，否则不批准逮捕，而不应以涉嫌有罪与无罪的评价过程，作为行使自由裁量权的衡量标准，因为只要嫌疑人的行为涉嫌有罪，就不能自由裁量为无罪。（5）在审查起诉阶段，《刑事诉讼法》第142条第一款的法定不起诉和第一百四十条第四款的存疑不起诉都不属于起诉便宜主义，存疑不起诉从法理上讲，应是“应当”不起诉而不是“可以”不起诉，因此，检察机关对此没有自由裁量权。（6）在刑罚执行监督阶段，《刑事诉讼法》第222条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。”人民检察院要履行刑罚执行监督权，那么必须依据刑法关于减刑、假释的实体条件作出衡量、判断，这种衡量和判断必须建立在案件事实的基础上，不能将有说成无，更不能想当然地自由选择，因此，在刑罚执行监督阶段，检察官是没有自由裁量权的。
因此，我国检察机关并不是在所有领域都享有自由裁量权的，其自由裁量权主要体现在对于已经具备起诉条件的案件，可以斟酌具体情况而作出不起诉决定。《刑事诉讼法》第142条第二款规定，对于犯罪情节轻微的，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。具体说来，在下列情形下，检察机关可以裁量适用不起诉：
（1）刑法第7条规定，我国公民在我国领域外犯罪，依我国刑法最高刑 为三年以下有期徒刑的。
（2）刑法第8条规定，外国人在我国领域外对我国国家或者公民的犯罪，依我国刑法最低刑为三年以下有期徒刑的。
（3）刑法第10条规定，在我国领域外犯罪，并且在外国已经受过刑事处罚的。
（4）刑法第19条规定，又聋又哑的人或者盲人犯罪的。
（5）刑法第20条、21条规定，防卫过当及避险过当的。
（6）刑法第22条规定，为了犯罪，准备工具，制造条件的。
（7）刑法第27条规定，在共同犯罪中起次要作用或者辅助作用的。
（8）刑法第28条规定，对于被胁迫参加犯罪的。
（9）刑法第37条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的。
（10）刑法第67条规定，犯罪以后自动投案的。
（11）刑法第68条规定，犯罪分子有立功或者重大立功表现的。
（12）刑法每241条第6款规定，收买被拐卖的妇女，按照被拐志卖的妇女的意愿，不阻碍其返回原居住地的，对被收买的儿童没有虐待行为，不阻碍对其解救的。
（13）刑法第351条规定，非法种植罂粟或者其它毒品原植物，在收获前自动铲除的。
（14）刑法第383条第1款第3项规定，个人贪污数额在5000元以上不满1万元，犯罪后有悔改表现，积极退赃的。
（15）刑法第392条规定第2款规定，介绍贿赂人在被追 诉前主动交待介绍贿赂行为的。
此外，最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定，“在人民法院宣告判决前，人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与起诉书中叙述的身份或指控犯罪事实不符的，可以要求变更起诉；发现遗漏的同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起诉和审理的，可以要求追加起诉；发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”因此，我国检察机关还享有变更起诉、追加起诉及撤回起诉的自由裁量权。
总的说来，我国检察机关自由裁量权品种极为有限，难以适应刑事诉讼对公正和效率的要求。正是如此，许多地区都突破法律的既有框架和现有空间，不同程度地运用暂缓起诉、豁免权及辩诉交易权。问题在于，由于没有法律的明确规定，检察机关在运用这些权力时超越了法律的权限，是一种“违法”试验，有损法律的稳定性和权威性。而且，由于缺乏理论的指导和论证，各地的认识十分模糊，做法极不统一，有的甚至给人一种“做秀”的感觉。这对于实现司法公正和效率的目标是极为不利的。
三、我国检察机关自由裁量权的发展空间
目前，我国检察机关自由裁量权品种单一，适用范围狭窄，其在刑事诉讼中的功效还远没有得到充分的发挥。20世纪90年代以来，伴随犯罪增多对诉讼经济的诉求，刑事诉讼中对抗制因素的引进及刑事司法观念的转变等都对扩大检察机关的自由裁量权提供了良好的社会条件。因此，我国检察机关自由裁量权的发展空间还是比较广阔的。无论是暂缓起诉，豁免权抑或辩诉交易等，在我国都可以找到其生长发育的土壤。下面，试就我国检察机关自由裁量权发展的宏观条件进行分析。
（一）社会空间：犯罪增多的压力
如前所述，我国赋予检察机关自由裁量权并不是迫于诉讼效率方面的压力。即便如此，由于检察机关自由裁量权符合诉讼经济原则的要求，有利于司法资源的合理配置，缩短诉讼时间，节省人力、物力，能够减少诉讼成本投入，因此在刑事案件的发案数逐年上升，司法机关处断案件压力越来越的情况下，检察机关自由裁量权在实现诉讼经济的价值方面所具有的功能越来越突出。
20世纪90年代以来，伴随着经济体制的转型、经济结构的战略性调整以及对外开放的扩大，国际交流与合作的加深，我国刑事犯罪逐年上升。据统计，1998—2003年，各级人民检察院共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人3601357人，提起公诉3666142人，比前五年分别上升24.5％和30.6％。[5] 各级人民法院共审结一审刑事案件283万件，比前五年上升16％，判处犯罪分子322万人，上升18％。其中，判处五年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑的81.9万人，占25％。[6] 上述情况表明，我国刑事犯罪案件上升幅度越来越大，司法机关处理的担子也越来越重。
按照经济学的观点，司法资源是有限的，不充分的。刑事案件的立案、侦查、起诉、审判和执行都需要付出相应的成本。就我国而言，一方面司法资源严重短缺，另一方面诉讼成本明显偏高。“我们国家为了打击各种犯罪，每年都需要投入大量的社会资源，仅关押一个犯人，每年就需要花费1 万元以上的费用。”[7] 现实决定了对犯罪不应当也不可能做到每案必究。国家应当将有限的司法资源放到追究大案、要案上去。对于轻罪案件，应当用尽可能少的司法资源对之进行处理。刑事犯罪的增多与司法资源的有限性矛盾日益突出，这为检察机关自由裁量权的扩大提供了社会空间（条件）。因此，扩大检察机关的自由裁量权，使其能够根据案件具体情况采取灵活的措施，是提高诉讼效率、降低司法成本的客观要求。
（二）制度空间：对抗制因素的引进
我国在传统上一直奉行职权主义诉讼模式，强调国家机关在刑事诉讼中的职权作用，尤其是强调法官在审判中积极查明案件事实的作用，而不强调当事人在诉讼中的主体地位和能动作用。因此，检察机关的自由裁量权历来较小。在职权主义诉讼模式下，检察机关也没有必要享有那么大的自由裁量权。1996年刑诉法适当引入了英美对抗制的因素。在法庭上，询问被告、询问证人、出示物证、宣读书证和鉴定结论等，都不再以法官为主进行，而主要由检察官和律师进行，且在这个过程中，控辩双方可以相互辩论。对抗制因素的引进，既加强了检察机关的控诉责任，同时又为检察机关自由裁量权的扩张提供了制度空间。因为对抗制（Adversary System）,从实质意义上看，意味着“控辩双方拥有对案件中的实质问题或诉讼标的——被告人的刑事责任问题——进行处分的权利”[8] 。在英美等国家，实行当事人主义诉讼模式，检察官和被告人之间存在激烈的对抗。由于检察官承担控诉职能，要用证据证明被告人有罪，而在实践中，搜集证据的难度是相当大的，需要花费相当的人力、物力和时间。如果对每一个案件，检察官都投入同样的资源既不可能也不现实。因此，有必要赋予检察官广泛的自由裁量权。。由此可见，我国在引入对抗制因素后，扩大检察官的自由裁量权也已成为一种必然趋势。
（三）观念空间：司法观念的转变
20世纪90年代以来，我国民众的司法观念发生了很大的变化。随着市场经济的发展及依法治国方略的实施，对犯罪的认识渐趋理性化，对被告人的人权保障更加重视。之前，我们教条化地理解马克思的“犯罪——孤立的个人反对统治关系的斗争”这一论断，将犯罪视为一种敌对性的行为，是对统治关系的破坏，因而将被告人（包括犯罪嫌疑人）视为有罪之人，并对犯罪人给予严厉制裁和打击。而在现在，犯罪被认为是个人与国家之间的一种纠纷与冲突，犯罪行为人本身也是社会的一个成员，因而应给予作为人的尊重与保护。正如黑格尔所言：由于文化的进步，对犯罪的看法已比较缓和了，今天刑罚早已不像百年以前那样严峻。
在保障人权观念的指导下，我国更加注重犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护，尽量使他们避免受到非人道、不公正的待遇。近年来，最高人民法院、最高人民检察院都相继采取了一系列重大措施如清理超期羁押、对未成年人实行暂缓起诉（尽管是“违法试验”）等，都体现了对被告人的关怀，体现了司法的人性化色彩。因此，扩大检察机关的自由裁量权，就成为实现司法文明的一个重要举措。检察机关拥有较大的自由裁量权，就能够根据案件具体情况作出合理的处理决定，而不是古板地将犯罪人送上审判席、投入监狱，这样更有利于对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，以及对他们的教育挽救。
四、我国检察官自由裁量权的发展及完善
（一） 审前程序检察官自由裁量权的完善
1.完善不起诉裁量制度。
一般地说，不起诉权主要包括两个方面：一是法定不起诉，即对于不具备起诉条件的案件，检察机关必须作出不起诉决定，这是起诉法定主义的基本要求，因而不属于检察官自由裁量权的范畴；二是酌定不起诉，即对于具备起诉条件的案件，检察官斟酌具体情况作出不起诉决定。[9] 我们所讲的不起诉权主要就指酌定不起诉。
第一，拓展不起诉的案件范围。
刑诉法第142条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”因此，我国检察官自由裁量权的行使范围主要就限于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件。而对于什么是“犯罪情节轻微”，理论及实务界都存在重大的分歧。一种观点认为，“犯罪情节轻微”指的是罪名轻，犯罪的情节也轻；另一种观点认为，“犯罪情节轻微”仅指犯罪的情节轻微，而不管该罪名是轻还是重。依第一种观点，检察官自由裁量权的案件范围相当狭窄。而依第二种观点，则范围较宽。我们认为，立法对授予检察官自由裁量权的态度是十分谨慎的，从立法的前后变化明显可以看出。其目的就在于严格限制检察官不起诉裁量权的案件范围，即限定在犯罪情节轻微的案件。至于犯罪情节较重的案件，检察机关不得作出不起诉处理。因此，我们同意第一种观点，在现行法律框架内，检察官只能对轻微犯罪案件，才可行使自由裁量权，决定不起诉。
总的说来，我国检察官自由裁量权的案件范围不适应犯罪多样化的社会形势，不利于节约司法资源，也没有体现出区别对待的刑事政策。因此，应当通过法律的明确规定，拓展不起诉裁量权的行使空间，扩大检察官不起诉权的案件范围。
我们认为，对刑事诉讼法第142条第2款的修改完善，可以包括如下内容：（1）根据犯罪情节和公共利益，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除处罚的，检察机关可以裁量作不起诉处理。（2）可能判处三年以下有期徒刑、拘役，根据犯罪情节、公共利益和悔罪表现，检察机关可以作出不起诉处理。这是参照刑法第72条关于适用缓刑的规定而提出来的。因为缓刑与不起诉的法律后果相当，所以不须浪费司法资源，等到审判阶段宣告缓刑。（3）对过失犯罪情节较轻的，检察机关可以裁量作不起诉处理。司法实践中适用缓刑的案件比较多。但是国家机关工作人员渎职的过失犯罪除外，因为国家机关工作人员属于职务上、业务上富有特定责任的特殊主体，他们的渎职犯罪给国家和人民的利益造成的损害往往是很大的，这类犯罪嫌疑人如果确需作不起诉处理，只应作为特例而存在。（4）原则上老年人（70岁以上）、未成年人（18周岁以下）、聋哑、盲人以外的其他残疾人犯罪，情节较轻的，检察机关可以作不起诉处理。（5）犯罪后有立功表现的，检察机关可以裁量作不起诉处理。现行刑法第68条规定，有重大立功表现的才可以减轻或者免除处罚，我们认为，从刑事司法的整体平衡角度以及鼓励犯罪人揭发他人犯罪行为，积极为公安司法机关提供犯罪线索方面来看，应放宽有立功表现免除处罚的条件，只要犯罪嫌疑人有立功表现，哪怕是一般的立功表现，也可以综合案件其他情节，考虑是否可以不起诉。