行政诉讼第三人研究

马怀德　解志勇

我国《行政诉讼法》第27条规定："同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。"对于这项规定，自从行政诉讼法实施以来，学术界和实务界一直存在许多争议。随着行政诉讼实践的进一步深入，行政诉讼第三人的问题变得更加复杂，为了更加准确地理解和适用行政诉讼法第三人的规定，完全有必要结合行政审判的最新实践，从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼第三人问题。
一、关于行政诉讼第三人的概念与特征

关于行政诉讼第三人的概念，理论界比较通行的看法是，所谓行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式；参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。①

对于行政诉讼第三人的解释，学者们的观点则不尽一致。有的将其归纳为三条：1、第三人与本诉所争议的诉讼标的--具体行政行为有直接的利害关系。2、第三人须是参加到他人诉讼中来的公民、法人或其他组织。3、第三人在法律上有独立的法律地位。②也有学者将其归纳为：1、与提起诉讼的具体行政行为有利害关系；2、相对于原告、被告而言，是与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以及行政机关；3、在诉讼期间参加诉讼；4、申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼。③还有的学者将其表述为：1、行政诉讼第三人参加诉讼的根据，是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系（包括直接的利害关系和间接的利害关系
）；2、行政诉讼第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益；3、行政诉讼第三人参加诉讼的时间，必须是在他人诉讼已经开始，终局判决作出之前；4、行政诉讼第三人参加诉讼的方式。是由自己申请或人民法院通知而参加。④

以上学者的观点，在如下问题上的认识是一致的：一是第三人与被诉具体行政行为有利害关系，二是第三人是在他人诉讼已经开始且尚未结束前参加诉讼，三是第三人有独立的诉讼地位，四是第三人参加诉讼的方式是由自己申请或人民法院通知而参加。争议则集中在如下三个方面，而这三个方面基本概括了学界的分歧。
（一）行政诉讼法所称的"利害关系"是否仅限于直接利害关系？

认为这种利害关系仅指"直接利害关系"的学者认为，由于第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了作为第三人的权利义务，所以该具体行政行为在法律上的存在与变动，就直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的权利义务变化。所谓直接联系，就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。且这里所形成的法律关系只能是行政法律关系，而不是其他法律关系如民事法律关系。⑤
毫无疑问，对利害关系
的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织⑥来说，显然是十分不利的。这种解释与我国行政诉讼法中最大限度保护个人、组织合法权益的价值目标，显然是相悖的。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第21条规定："行政诉讼法第27条中的'同提起诉讼的具体行政行为有利害关系'，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。"可见，司法解释没有把"利害关系"局限在"直接"利害关系的范围以内。其实，在审判实践中，人民法院也没有把第三人范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系、而是作了扩张性解释和应用，即把与被具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系、以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。

下述案件可以说明这个问题。原告袁某到商店购物，与店主发生争吵、撕打，帮工王某出手殴打了袁某。事后，该县公安局认定袁某扰乱公共秩序，作出罚款100元的行政处罚；认定王某殴打他人，作出罚款150元的行政处罚。袁某复议后又提起诉讼。王某未提起复议和诉讼。法院认为王某与原告起诉被告的处罚裁决有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。但是判决结果未改变第三人的权利义务。有人认为，被告分别对袁某和王某作出处罚，是两项互相独立的具体行政行为，因而，王某与被诉的具体行政行为没有关系，至少没有直接利害关系。将其列为第三人是不合适的。但是，法院认为，王某虽然与被告处罚原告的具体行政行为没有权利义务上的利害关系，但是存在事实认定上的利害关系，即法院审查被告对原告处罚所认定的事实的同时，实际上在很大程度上又要审查被告对王某处罚所定的事实。如果法院否定被告对原告所认定的事实，将可能对王某带来同样的结果，这种认定事实上的利害关系，也属于法律上利害关系。⑦显然，它不是所谓的"直接的利害关系"。

在另一个案件中，人民法院把与判决结果有利害关系（而且是通过民事法律关系作为中介形成的利害关系），与具体行政行为没有直接利害关系的组织当作第三人。某建安公司与县公路局签定了修筑一座公路桥的行政合同，之后，某建安公司又与某水泥厂签定了供应1000吨425号水泥的民事合同，明确规定该水泥将用于前行政合同指称的公路桥。修桥工程开工后，县公路局以工程质理要求较高为由，不同意建安公司签定的供货合同，要求建安公司购买另一水泥厂的名牌425号水泥，建安公司不同意。县公路局单方面解除行政合同，导致某建安公司与某水泥厂的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政诉讼，某水泥厂要求作为第三人参加行政诉讼。理由是县公路局单方面
解除行政合同的行为侵害了其民事合同权益。法院认为，判决结果将影响民事合同的履行，故准许了某水泥厂的请求。⑧本案中，第三人与被具体行政行为的关系，并不是直接利害关系，而是间接利害关系（与判决结果有利害关系），并且这种利害关系是通过民事法律关系为中介。此外，在行政确权引发的行政诉讼案件中，原权属争议以外的他人主张权利的，因其权利将受到判决结果的
影响，故可以作为第三人参加诉讼。由于行政主体的确权行为具有行政法上的公定力，对确权双方和他人都具有法律上的确定力，从而使原来的民事法律关系转化为行政法律关系，利害关系人因此而丧失提起民事诉讼的诉权，只能提起行政诉讼。⑨
所以，理解行政诉讼法关于第三人与被具体行政行为的"法律上的利害关系"的规定，应以被诉具体行政行为对
个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不能将其限制为"以行政法律关系为中介。"
（二）行政主体能否作为行政诉讼的第三人？

当一个行政主体以另一个行政主体的管理相对人，即以民事主体身份出现时，在不涉及裁判职权争议的前提下，行政主体可以作为行政诉讼的第三人。但是，在行政主体越权争议的诉讼中，情况会是怎样呢？请看下面的案例：

1997年3月，张某经某市某区文化局批准，办理了文化部统一印刷、盖有文化部套红印章的"音像制品出租经营许可证"，并经该区工商局登记后领取了"营业执照"。某日，市广播电视局以张某未经该局批准，擅自在文化局办理执照，违反了省政府及有关部门的有关规定，限其在7日内到该局接受处理。处理时，该局通知张某须交出区文化局办理的证件，并要办新的许可证，否则将采取措施禁止经营。张
某认为市广播电视局违法要求履行义务，向市中级人民法院提起诉讼，受诉法院认为，双方争议涉及两个职能部门的职权划分，要想审查广播电视局具体行政行为的合法性，关键要广播电视局与文化局的职权范围，谁是法定音像制品经营管理的适格行政主体，这可以通过审查广播电视局提供的法律依据来确认，不必将文化局作为第三人，这样，也不影响案件的审理。此外，将文化局作为第三人，就要裁判行政机关之间的职权纠纷，这不属于行政诉讼的审查范围，宪法和法律也没有授予人民法院此种裁判权。因而没有将文化局列为第三人。⑩

在另一个案件中，某县林业局批准原告砍伐公路边的林木，县公路局为此对原告作出处罚决定。由于林业局与公路局的行政行为相矛盾，所以当原告起诉公路局时，公路局的处罚决定和林业局之间就形成了特殊的权利义务关系。如法院维持了公路局的处罚行为，就意味着林业局所作出的批准行政行为错误的；如人民法院撤销了公路局的处罚决定，就意味着林业局的批准行政行为是合法正确的。正是基于这种利害关系，所以越权的林业局可以作为本案的第三人参加诉讼。⑾

这两个案件的共同点是两个没有相互隶属关系的行政机关，作出了相互矛盾的具体行政行为，即一个行政机关的批准行为，导致了另一个行政机关的处罚行为，他们的不同点在于，从实体上看，前一个案件属于在前的批准行为合法，在后的处罚行为越权；后一个案件属于在前的批准行为越权，在后的处罚行为合法。当处罚行为被提起诉讼后，批准行为的主
体在诉讼中充当何种角色，当然不可能依据实体问题（即行政机关的行政行为是否越权）作出判决，因为在案件审判以前，我们无法预知实体问题的结果。那么，究竟以什么标准来确定批准机关在诉讼中的角色呢？

一般而言，批准机关主动要求参加诉讼的情况并不多见。只要他主动要求参加诉讼，毫无疑问，他将要求以第三人的身份出现。依据行政诉讼法的原理，他必然维护自身的利益，提出自己的诉讼请求。其请求要么是请求法院确认其批准行为的合法性。要么是请求法院确认处罚行为的违法性。就第一个请求而言，如果相对人起诉，任何行政机关都无权直接要求人民法院确认其行为的合法性。就第二个请求而言，由于法院没有审查行政机关职权争议的法律依据，因而也是不可行的。所以，批准机关主动要求作为第三人参加诉讼，于法无据。

另一种情况则比较复杂。当法院认为需要通知批准机关参加诉讼时，批准机关是否可以作为第三人呢？如果法院通知他以第三人的身份参加诉讼，只要批准机关提出有关职权问题的主张⑿，法院就要审查裁判行政机关的职权争议。正如我们刚才论及的，在逻辑上形成了一个悖论，这显然是不妥当的。所以，法院通知其作为第三人的唯一依据，就是他与处罚行为有事实上牵连，便于法院认定被诉行政主体的具体行政行为是否属于越权。第三人自己无权提出有关职权问题的诉讼主张。

因此，可以得出结论：涉及两个行政主体作出互相矛盾的决定，导致相对人对其中一个行政机关起诉的，另一机关主动要求以第三人的身份参加诉讼的，应当裁定驳回；法院通知其作为第三人参加诉讼的，该行政主体也不能提出与职权有关的基本诉讼主张，⒀他只能支持原告的主张（因为不是共同被告，行政诉讼的性质决定了他不能支持被诉行政主体的主张
），并在必要的时候，（即有可能被判决承担义务的时候）证明自己行为的合法性。其理论依据在于，他有可能因原告的败诉而承担相关的实体诉讼义务。这时，第三人正好相当于民事诉讼法中无独立请求权的第三人。
下一问题就是：行政诉讼第三人可不可以被判决承担义务？这个问题我们将在后面讨论第三人的权利义务时进行探讨。
（三）参加诉讼的时间是在一审判决作出前还是在终审判决作出之前？

在民事诉讼中，如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人，由于特殊情况，未在一审判决作出前参加诉讼的，是否丧失了诉权？根据最高人民法院的司法解释，他仍然可以参加二审诉讼。通过两种方法解决，一是能通过调解结案的，通过调解结案，原审法院的判决视为被撤销；二是不能调解结案的；裁定撤销原判，发回重审。鉴于行政诉讼不适用调解结案，不能机械地套用民事诉讼法的做法。

应该说，一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两阶段，只要一审判决没有生效，第三人随时可申请参加二审诉讼。这样做有利于二审人民法院查清案件事实，对一审判决作出客观正确的评价，避免损害第三人的利益。行政诉讼法第61条对二审判决规定了三种结案方式；1、驳回上诉，维持原判；2、依法改判；3、撤销原判，发回重审。第一种方式显然不能采用，第二种方式等于剥夺了第三人的上诉权，对其诉讼主张，实际上形成了一审终审，违背了我国行政诉讼二审终审的原则，也不能采用。唯一的办法就是以一审法院认定事实不清为由，裁定撤销原判，发回重审。这样就保证了第三人享有上诉权，实际上是保护了其合法权益。但是，对于行政赔偿诉讼，因为行政诉讼法第67条规定"可以适用调解"，因而，可比照民事诉讼的办法加以解决。
山东省济南市人大常委会


济南市人民代表大会常务委员会关于修改《济南市职工教育条例》的决定
济南市人大常委会


（1996年9月27日济南市第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 1996年10月14日山东省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）


济南市第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议了市政府关于《济南市职工教育条例修正案（草案）》的议案，决定对《济南市职工教育条例》作如下修改：
一、第一条修改为：“为加强职工教育工作，提高职工队伍素质，适应经济建设和社会发展需要，根据有关法律规定，结合本市实际，制定本条例。”
二、第二条修改为：“本条例适用于本市行政区域内企业、事业单位的职工教育。”
三、第五条修改为：“市、县（市、区）成人教育行政管理部门负责本行政区域内职工教育的统一管理工作。”
增加一款，作为第二款：“劳动部门和其他有关部门按职责分工，负责有关的职工教育工作。”
四、增加第六条：“职工教育的主要任务和内容：
（一）政治理论、职业道德和法制教育；
（二）对已录用职工进行的岗前培训；
（三）按岗位规范进行的经营管理、专业技术、工作技能和文化知识培训；
（四）对专业技术人员、管理人员进行的继续教育；
（五）对下岗职工和富余职工进行的转岗培训；
（六）根据需要对职工进行的学历教育。”
五、第六条改为第七条，修改为：“职工有根据其承担的生产和工作的需要，接受职工教育的权利和义务。”
“劳动模范、先进生产（工作）者有优先参加学习的权利。”
六、第八条改为第九条，修改为：“职工通过学习取得学历证书、技术等级证书、职业资格证书、岗位合格证书、继续教育证书，按照国家和省、市的有关规定享受相应待遇。”
七、第九条改为第十条，增加一款，作为第二款：“职工受教育的合法权益受到侵害时，有提出申诉或依法提起诉讼的权利。”
八、第十条改为第十一条，第一款删去“参加非脱产培训学习的，不得影响本职工作。”第二款修改为：“参加脱产半年以上或半脱产一年以上学习的职工，应当遵守与本单位签定的书面协议，为本单位服务一定年限”。
九、增加第十三条：“企业、事业单位未按本条例第十二条的规定实施职工教育的，市、县（市、区）人民政府应当责令改正；拒不改正的，可以收取企业、事业单位应当承担的职工教育经费，用于本地区的职工教育；拒不缴纳的，由成人教育行政管理部门责令限期缴纳。”
十、第十三条改为第十五条，修改为：“企业、事业单位应当建立岗位培训和继续教育制度。支持和鼓励职工岗位成才、一专多能。对批准到各级各类学校学习的职工，应当保证其正常学习。”
十一、第十四条改为第十六条，增加一款，作为第一款：“市、县（市、区）人民政府和政府部门、行业组织应当根据经济和社会发展需要，统筹规划，合理布局，分层次举办职工学校，职工培训机构。”
第一款改为第二款，修改为：“企业、事业单位可以独立举办或者联合举办职工学校、职工培训机构，也可以委托学校、职工培训机构对本单位职工实施职工教育。”
第二款改为第三款。
十二、删去第十五条。
十三、第十六条改为第十七条，修改后作为第一款：“举办职工学校、职工培训机构，应当符合有关法律、法规、规章规定的办学条件，并须报经市成人教育行政管理部门批准。举办技术等级、特种行业人员、就业培训等，应当经劳动等部门批准。”
增加第二款：“违反前款规定的，由成人教育行政管理部门或者劳动等部门责令停止违法行为，追回所发证书；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。”
十四、增加第十八条：“职工学校、职工培训机构的变更或终止，应当向原批准机关提出申请，办理变更或注销手续。”
十五、增加第十九条：“企业、事业单位职工培训教学场所和教学设施，任何单位和个人不得侵占、挪用。”
“违反前款规定的，由成人教育行政管理部门责令限期改正。”
十六、第十七条修改为第二十条，作为第一款“职工学校、职工培训机构必须有明确的培养目标，制定教学计划，加强教学管理，保证教学质量”。
增加一款作为第二款，即“违反前款规定，办学管理混乱，培训质量低劣的，由成人教育行政管理部门责令限期改正。给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任”。
十七、第十八条改为第二十一条，修改后为：“成人教育行政管理部门应当定期检查职工教育工作情况”。
十八、第十九条改为第二十二条，增加一款，作为第二款：“职工教育专职教师和管理人员实行资格、职务、聘任制度。”
十九、删去第二十条。
二十、第二十三条改为第二十五、第二十六两条，修改为：“第二十五条市、县（市、区）人民政府应当在国民教育经费中安排一定的比例，用于职工教育。”
“第二十六条 企业应当按职工工资总额的百分之一点五的比例提取职工教育经费，列入生产成本（流通费）。
事业单位职工教育经费按职工工资总额的百分之一点五的比例掌握使用，在事业费中列支。”
二十一、第二十四条改为第二十七条，修改为：“企业应当按照省有关规定的比例，向成人教育行政管理部门缴纳职工教育基金。拖欠、截留职工教育基金的，由成人教育行政管理部门责令限期缴纳。
职工教育基金必须按规定的用途专款专用，不得挪用。”
二十二、删去第二十八条。
二十三、增加第三十一条：“企业、事业单位违反本条例第十三条规定在限期内仍不缴纳职工教育经费的，由成人教育行政管理部门按其应承担的职工教育经费的数额处以罚款。”
二十四、第二十九条改为第三十二条，修改为：“违反本条例第十七条第一款规定的，由成人教育行政管理部门或者劳动部门没收违法所得。”
二十五、删去第三十条。
二十六、增加第三十三条：“违反本条例第十九条规定，侵占、挪用职工培训教学场所和教学设施逾期不改正的，由成人教育行政管理部门对直接主管人员和直接责任人处三千元以下罚款。”
二十七、增加第三十四条：“违反本条例第二十条规定，办学管理混乱、教学质量低劣，逾期不改正的，由成人教育行政管理部门吊销其办学许可证，并处一千元以上五千元以下罚款。”
二十八、增加第三十五条：“违反本条例第二十七条规定，拒绝缴纳职工教育基金的，由成人教育行政管理部门按其应缴数额的一至二倍处以罚款”。
二十九、增加第三十七条：“对当事人进行行政处罚时，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定办理。”

三十、增加第三十八条：“当事人对行政处罚不服的，自接到行政处罚决定书之日起十五日内向上一级主管机关申请复议，对复议决定不服的，可以自接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。也可以自接到行政处罚决定书之日起十五日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请
复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。”
三十一、增加第三十九条：“成人教育行政管理部门、劳动部门和有关部门工作人员玩忽职守、滥用职权、收受贿赂、徇私舞弊、贪污挪用职工教育基金的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
三十二、删去第三十二条。
此外，根据修改内容对部分条款从立法技术和文字上作了相应的调整和修改。
本决定自公布之日起施行。
《济南市职工教育条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。



1996年10月14日