从法律角度看党依法执政需要做些什么

作者：张宗平

依法执政是党的十六大提出、十六届四中全会又进一步明确的“党执政的一个基本方式”。提出“依法执政”是党的十五大提出“依法治国”基本方略以来，党从治国方略的高度，从法治层面上解决领导方式和执政方式问题的重大举措。本人认为，“依法执政”包含三重意思，一是党在国家中的执政地位来源于国家的宪法和法律；二是党在国家中的各种活动必须在宪法和法律允许的范围之内；三是党在国家中的执政方式必须符合国家的宪法和法律。基于此，从法律角度看，党要实现依法执政，需要重点解决几个问题：
一、党要实现依法执政，必须依法进入政权组织
依法执政，从执政党执政地位的取得角度看，就是要合法取得执政权。中国共产党（以下简称党）在特定历史条件下通过夺取政权取得执政地位，至今已执政近60年。但是，正如十六大报告指出的，党的执政地位并“不是一劳永逸的”。鉴于执政党执掌国家政权是通过其成员在国家政权中（而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上）发挥领导核心作用来实现的，在党注重依法执政的当今，本人认为，党要实现长期执政的目标，需要通过法律手段解决进入政权组织的问题，使党进入国家政权组织、掌握和控制国家权力的方式制度化、规范化、法治化。为此，需要进行两项制度建设：
一是修改党章，解决党代表不是人大代表、党委成员不是人大常委会委员的问题，实现人民民主与党内民主的有机结合，保证经人民民主选举而被赋予权力的各级人大常委会中的中共党员进入本级党委。要解决这个问题，需要将党章第十一条修改为：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的党的组织须选出或组织党的候选人参加本级人大代表的直接选举，党的各级代表大会的代表由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表担任，党的各级代表大会的代表名额由依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》选举产生的本级人大代表中的中共代表人数决定。党的中央委员会组成人员由全国人民代表大会选举产生的国家主席、国家副主席和全国人大常委会中的中共委员担任，党的地方各级委员会组成人员由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员担任，党的各级委员会组成人员名额由本级人大选举产生的人大常委会中的中共委员的人数决定”。如此修改党章后，各级人大中的中共代表既是党代表又是人大代表，党的各级委员会都在本级人大常委会，党不用另外设立常委会，中央也不用设立政治局和政治局常委会。新的党委在绝大多数情况下都通过人大的组织法、议事规则和人大各专门委员会来实现党的领导，只在特殊情况下才召开只有党代表、党委委员参加的党代表大会和党委全体会议。具体来说，在国家层次，全国人大常委会中的中共委员，都进入中共中央委员会，新的中共中央委员会在全国人大常委会中，国家行政机关、审判机关和检察机关都向新的党中央负责，受新的党中央监督；新的党中央对人民负责，受人民监督。在地方层次，县、不设区的市、市辖区、乡、镇的人大代表由选民直接选举，其后由当选人大代表的中共党员民主选举产生地方党委；在省、自治区、直辖市、设区的市这一级党委，也由人大代表中的中共党员民主选举产生。
二是修改法律，保证党作为执政党的宪法地位。为了建设社会主义法治国家，减少党执政体制改革的阻力，消除可能出现的动荡和不稳定，本人认为，需要根据宪法规定对人大选举法和组织法进行修改，规定一定比例（如50％、60％）的人大代表和人大常委会委员由中共党员参选，其余名额由各民主党派、无党派人士参选。这样一来，在民主法治的时代潮流下，既保证了党的执政地位、党的团结统一，保证了国家主席、总理、地方人大常委会主任、政府首长等重要职位都由中共党员出任，又可保证将来人民民主、党内民主选举的公正透明，保证公民和党员从党内选出最被认可的优秀领导者。
　 二、党要实现依法执政，必须受制于宪法和法律的约束
依法执政，从执政党执政行为的运行前提来看，就是要尊重并遵守宪法和法律，在宪法和法律允许的范围内活动。宪法关于“各政党都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”的规定、党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是把执政党执政行为纳入法治化轨道的基本依据，是一条极其重要的法制原则。为此，党（党的执政者）在执政中，需要自觉地受制于宪法和法律的约束。
一是在制定政策、方针时，要注重政策、方针与法律之间的协调和衔接，确保政策、方针与法律不冲突，确保过时陈旧的法律在政策、方针的指导下能及时得到废止或修改，确保实践中行之有效的政策、方针能及时通过法定程序上升为新的法律。要做到这一点，从组织保障的角度看，需要在党委机关中设置法制机构。
二是在执政活动中，要强化自我约束意识，不能随意扩大管辖事务的范围和处理事务的权限，并要对自己的失信、失当、失误行为，承担起相应的法律责任。执政者必须摒弃权力无限和权大于法的观念，切实避免靠党治国、由党代政、以党代法的现象，切实防止政党意志高于国家法律、政党权力高于其他权力、政党机构包办一切事务的倾向，牢固树立权力有限观和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权、是人民通过宪法和法律所赋予的，自觉在宪法和法律规定的范围内行使权力，确实“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。
三、党要实现依法执政，必须依法规范政党关系和政党行为
依法执政，从执政党执政行为的运行方式来看，就是要运用宪法和法律规范政党关系和政党行为。为此，本人认为，党依法执政需要注重两个问题：
一是在处理各方关系上，需要健全政党法律制度，规范政党关系和政党行为。共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，现行宪法在确认的基础上允许其“长期存在和发展”。由于现行宪法对该制度的规定简单而原则，政协章程虽对该制度的规定较为具体但其本身不具有法定的强制效力，因此，可以说，目前对政党关系、政党行为的规范主要是靠党内政策和政协章程调节的。本人认为，要切实发挥共产党执政、各民主党派参政的作用，对政党关系和政党行为的规范需要转到以国家法律为主、党际政策为辅的共同调节格局下。用法律巩固和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是要研究制定政党法，依法规范各政党间的相互关系，各政党在国家政治生活中的权利和义务、在政治协商会议中的活动准则，科学界定党的领导职能和执政方式、党与国家行政机关、司法机关、基层组织和企事业单位等的关系，从法律制度上保证党对国家政权组织实行依法领导，保证国家政权组织依法行使职能不受非法干涉。这样，可以使党和国家领导制度的改革成果用法律巩固下来，为党依法执政提供更为充足的法律保障。
二是在具体工作方式上，不能仅限于制定政策、方针和路线，还要善于提出立法建议。十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议……实施党对国家和社会的领导。”为此，首先，党对实际工作中的一些成熟的、成功的做法，要改变过去一味由人大、政府及其有关部门提出立法建议,然后经过一定程序制定为法律、法规的单一做法，自觉站在执政者的高度，主动提出一些重要的立法建议，从而使自己的立法主张尽快实现；其次，党对一些着手推进的改革决策和改革措施，要自觉地通过法律这一载体来显现，借以推动改革由政策调控型转变到法律调控型的路子上来，使党的意志转化为国家和人民的意志，保证改革的系统性、连续性和稳定性。

作者单位：夷陵区人民政府法制办公室



贵州省六盘水市人民政府办公室


六盘水市人民政府办公室关于印发六盘水市城镇居民基本医疗保险暂行办法实施细则的通知


市府办发〔2008〕62号


　　
　　　

各县、特区、区人民政府，各经济开发区管委会，市人民政府各工作部门、各直属事业单位，中央、省属驻市行政企事业单位：
　　《六盘水市城镇居民基本医疗保险暂行办法实施细则》已经市人民政府第16次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。




　　二○○八年九月二十四日


　　六盘水市城镇居民基本医疗保险
　　暂行办法实施细则


　　第一章 总 则
　　第一条 根据《六盘水市城镇居民基本医疗保险暂行办法》，结合我市实际，制定本细则。
　　第二条 本细则适用于本市辖区内不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段学生（包括各类中等职业学校含技工学校在校学生以及在城镇就学的未参加新型农村合作医疗的进城务工人员子女）、少年儿童和其他非从业城镇居民、暂无缴费能力尚未参加城镇职工基本医疗保险的国有、集体困难企业职工及其退休人员。

　　第二章 参保登记、缴费及变更
　　第三条 城镇居民以家庭（个人）为单位参保缴费，持户口簿及身份证原件和复印件（16周岁以下提供户口簿）、近期一寸免冠照片2张到户籍所属的乡、镇、街道办社会救助和劳动保障所办理参保登记手续，填报《城镇居民基本医疗保险参保登记表》。
　　第四条 学生由学校在每年9月1日至30日携办学许可证和组织机构代码证复印件到学校所在地的县级社会保险经办机构填报《学校办理城镇居民基本医疗保险登记表》和《学生参加城镇居民基本医疗保险花名册》（同时提供电子表格），统一办理参保、登记、缴费手续。
　　第五条 暂无缴费能力尚未参加城镇职工基本医疗保险的国有、集体困难企业职工及其退休人员，需以企业为单位提供人员花名册、组织机构代码证、营业执照、法人证书，职工持户口簿及身份证复印件、近期1寸免冠照片2张等资料到县级社会保险经办机构办理参保、登记手续。
　　第六条 特殊人员需另外提供以下资料：
　　（一）低保对象（含无劳动能力，无生活来源，又无法定赡养、抚养、扶养义务人，以下简称“三无”人员）提供民政部门制发的《城市居民最低生活保障证》及复印件或有关证明；
　　（二）重度残疾人员执行省财政、省劳动保障等部门制定的界定标准，提供《中华人民共和国残疾人证》和相关等级证明；
　　（三）低收入家庭60周岁以上困难居民执行省民政会同省财政、省劳动保障等相关部门制定的界定标准，提供民政部门出具的家庭收入证明；
　　（四）暂无缴费能力尚未参加城镇职工基本医疗保险的国有、集体困难企业职工及其退休人员提供经贸部门出具的困难企业认定证明。
　　第七条 县级社会保险经办机构和乡、镇、街道办社会救助和劳动保障所在审核《城镇居民基本医疗保险参保登记表》和相关资料后核定缴费标准，开具缴费单，参保人员持缴费单办理缴费手续。
　　第八条 参保的城镇居民、困难企业职工及退休人员一次性足额缴纳一年的基本医疗保险费。学生按学年（当年9月1日至次年8月31日）一次性足额缴纳一年的基本医疗保险费。
　　第九条 城镇居民基本医疗保险费缴纳标准（见下表）

　　第十条 城镇居民参保后出现中断缴费的，中断缴费次月停止享受医疗保险待遇；中断缴费重新参保的人员，从缴费之月起实行6个月待遇等待期。
　　第十一条 参保居民和学生转为城镇职工基本医疗保险的，不再享受城镇居民基本医疗保险待遇，缴纳的医疗保险费不予退还。
　　第十二条 参保居民和学生出国定居、参军、户籍迁出或死亡的，医疗保险关系自行中止，缴纳的医疗保险费不予退还。
　　第三章 基本医疗保险待遇
　　第十三条 城镇居民基本医疗保险不设个人账户。城镇居民基本医疗保险基金用于支付参保居民符合住院标准的住院、门诊大病和门诊急救医疗费。
　　门诊大病是指恶性肿瘤、慢性白血病、慢性肾功能衰竭透析治疗、再生障碍性贫血、器官移植术后的抗排异药物、糖尿病（合并心、脑、肾及神经系统慢性病变）、脑卒中后遗症（脑出血、脑栓塞、脑血栓引起）、精神分裂症、肝硬化（肝功能失代偿期）、系统性红斑狼疮、原发性高血压病（合并有心、脑、肾损害）、冠心病（合并心肌梗塞、心力衰竭，严重心律失常、心脏扩大）、支气管哮喘、慢性支气管炎肺气肿（合并肺心病、呼吸衰竭）、甲亢（浸润性突眼、严重心律不齐、心脏扩大、心力衰竭）、血友病、帕金森综合症等病症。
　　第十四条 城镇居民在一个统筹年度内符合基金支付范围的医疗费用设立住院起付标准（一个年度内多次住院的，按最高医院类别支付）和最高支付限额。城镇居民基本医疗保险基金最高支付限额年度累计为4万元，超过最高支付限额的由个人自付。住院起付标准以上最高支付限额以下的部分按下列表中所列比例报销。
　　医院级别执行卫生部门认定标准，一级定点医疗机构指99张床位以下医疗机构（含乡镇卫生院、社区医疗卫生服务机构），专科医院认定标准可适当放宽。
　　低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60岁以上困难居民、重度残疾的各类中小学阶段在校学生、重度残疾的少年儿童、重度残疾的18周岁以下居民起付标准减半。
　　第十五条 为鼓励连续缴费参保，从连续参保的第二年起,城镇居民基本医疗保险基金报销比例每年相应提高2个百分点，提高比例最高为10个百分点。
　　第十六条 参保人员因病必须使用CT、核磁共振等特殊检查、特殊治疗、药品目录中的乙类药品或因抢救使用药品目录外的药品产生的医疗费用先自付20%，低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60岁以上困难居民、重度残疾的各类中小学阶段在校学生、重度残疾的少年儿童、重度残疾的18周岁以下居民个人先自付10%，然后按第十四条、第十五条规定报销。
　　异地就医执行三级定点医疗机构的起付标准。在非定点医疗机构就医的，自付比例增加10％。
　　第十七条 参保人员患门诊大病需在门诊检查治疗的，持县级以上定点医疗机构检验（查）报告单和副主任医师以上开具的诊断证明书到所属县级社会保险经办机构申请，经批准后只能在确定的医疗机构治疗，城镇居民基本医疗保险基金根据医院类别按比例支付待遇，报销时不设起付线。

　　第四章 就医管理
　　第十八条 城镇居民实行定点就医和双向转诊管理制度。参保人员原则上首先在定点的社区医疗服务机构或二级以下医疗机构（急诊抢救除外）就医，符合住院标准的由医生开具住院证，持《六盘水市城镇居民基本医疗保险证》、IC卡和有效身份证件到定点医疗机构医疗保险办公室（或就诊医院指定的机构）办理住院手续，预交自付费用（金额根据医院等级和人员类别合理确定）后入院治疗，住院期间《六盘水市城镇居民基本医疗保险证》和IC卡由医院保管。
　　第十九条 定点医疗机构因技术设备条件所限，必须将参保人员转往上级医院治疗的，遵循先市内后市外、逐级、双向转诊的原则。转往市外上级医院的必须有三级以上定点医疗机构转院证明，填报《六盘水市社会保险转诊转院审批表》，经审批后（危重病人可先转，但必须在5个工作日内补办转院手续）方可转院，原则上转西南地区上级医院。
　　第二十条 异地居住的参保人员必须填报《六盘水市社会保险异地就医审批表》，在居住地选定两家医疗机构，发生疾病后在选定的医疗机构就医，入院后3日内（可电话申报）向所属的县级社会保险经办机构申报办理住院登记手续，不按时申报的，医疗费用不予报销。
　　第二十一条 参保年度内发生的医疗费用，须在12月25日前结清。
　　第二十二条 转诊转院、急诊、异地居住等非定点医疗机构发生的医疗费用由个人垫付，治疗终结后持有效身份证件、《六盘水市城镇居民基本医疗保险证》、IC卡、有效发票、疾病证明、出院小结、住院费用清单、医院等级证明到所属县级社会保险经办机构按规定审核报销。
　　除上述资料外，转诊转院须提供《六盘水市社会保险转诊转院审批表》，异地居住须提供《六盘水市社会保险异地就医审批表》，急诊就医须提供医院急诊证明。

　　第五章 基金的筹集和医疗费用结算
　　第二十三条 城镇居民基本医疗保险基金由参保家庭（个人）缴纳的基本医疗保险费、政府补助资金和利息收入构成。
　　第二十四条 除中央和省财政补助资金外，市县两级财政应补助的资金，市级承担55%，县级承担45%。资金的划拨采取“当年预拨、次年结算、多退少补”的方式进行。启动初期，财政根据实际参保人数和结算需要，预拨启动周转金，保证参保人员医疗费用的正常结算。
　　第二十五条 设立城镇居民基本医疗保险基金市级财政专户，县级不设立。市县两级社会保险经办机构设立城镇居民基本医疗保险基金收入户和支出户。县级社会保险经办机构每月25日前将财政补助资金和城镇居民缴纳的基本医疗保险费划入市级医疗保险基金收入户，市级社会保险经办机构在月末划入市级财政专户。
　　第二十六条 参保人员在定点医疗机构治疗终结后个人负担部分的医药费用由个人与医院结算，属城镇居民基本医疗保险基金支付的费用由医院记帐，按月与所属地县级社会保险经办机构结算。
　　第二十七条 县级社会保险经办机构按月向市级社会保险经办机构报次月用款计划，市级社会保险经办机构按月将医疗费用划拨到县级社会保险经办机构，县级社会保险经办机构与辖区各定点医疗机构按月结算城镇居民基本医疗费用。
　　第二十八条 参保人员在市内跨县区就医发生应由医疗保险基金支付的医疗费用，由定点医疗机构到属地县级社会保险经办机构审核和支付，市社会保险经办机构在资金划拨时予以平衡。

　　第六章 管理机构及职责
　　第二十九条 各级劳动和社会保障部门负责区域内城镇居民基本医疗保险的管理、监督和检查。
　　（一）市级劳动和社会保障行政部门职责：
　　1.负责城镇居民基本医疗保险相关政策、规章的拟定和宣传，对执行情况进行监督检查；
　　2.负责城镇居民基本医疗保险定点医疗机构的审批、监督、检查。
　　（二）县级劳动和社会保障行政部门职责：
　　1.负责对辖区内社会保险经办机构和乡、镇、街道办社会救助和劳动保障所、定点医疗机构执行城镇居民基本医疗保险政策、规章等情况的监督检查；
　　2.负责对辖区内定点医疗机构执行服务协议情况的监督检查。
　　（三）市级社会保险经办机构主要职责：
　　1.负责全市城镇居民基本医疗保险的组织实施和城镇居民基本医疗保险基金的集中管理；
　　2.负责基金收支预算编制及管理工作；
　　3.负责全市城镇居民医疗保险业务指导和培训工作；
　　4.负责定点医疗机构服务协议（文本）的制定和城镇居民基本医疗保险监管；
　　5.负责业务报表的编制和报送；
　　6.负责全市《六盘水市城镇居民基本医疗保险证》、IC卡的统一制作。
　　（四）县级社会保险经办机构主要职责：
　　1.负责辖区内城镇居民基本医疗保险的参保、核定、征缴管理；
　　2.负责《六盘水市城镇居民基本医疗保险证》、IC卡的发放；
　　3.负责辖区内城镇居民基本医疗费用审核结算；
　　4.负责监督指导乡、镇、街道办社会救助和劳动保障所办理医疗保险业务和资料复核；
　　5.负责辖区内定点医疗机构服务协议的签订、监督、管理和服务工作；
　　6.负责业务报表的编制和报送。
　　（五）乡、镇、街道办社会救助和劳动保障所主要职责：
　　1.负责城镇居民基本医疗保险政策宣传、解答咨询、参保登记和征缴；
　　2.负责业务报表的编制、报送，参保人员花名册和信息采集等。
　　第三十条 财政部门负责城镇居民基本医疗保险基金管理，负责政府补助资金预算的编制和拨付，确保政府补助资金及时足额划入基金专户；
　　教育部门负责组织学校学生参保登记和基本医疗保险费的代收代缴；
　　民政部门负责城市低保人员、“三无”人员、低收入家庭60岁以上困难居民的认定；
　　残疾人联合会负责残疾人员身份认定；
　　卫生部门负责定点医疗机构医疗行为的监督和管理；
　　公安部门负责参保人员的户籍认定和提供城镇居民基础信息。
　　第三十一条 定点医疗机构主要职责：
　　（一）承办城镇居民基本医疗保险的医疗服务业务，制定相应的管理制度；
　　（二）执行城镇居民基本医疗保险的政策、规定；
　　（三）负责建立参保居民的就医档案、医疗费使用情况的登记汇总、医疗服务信息和报表的报送；
　　（四）承办有关城镇居民医疗保险的其他事宜。

　　第七章 法律责任
　　第三十二条 城镇居民基本医疗保险基金实行收支两条线管理，纳入财政专户，单独建账，独立核算，专款专用，不得挤占和挪用。
　　第三十三条 劳动和社会保障部门设立监督举报电话和举报信箱，受理违反城镇居民基本医疗保险规定的举报，对投诉举报进行调查核实处理。
　　第三十四条 参保人员有下列行为之一的，劳动和社会保障部门责成社会保险经办机构追回支付的医疗费用，构成犯罪的依法追究法律责任。
　　（一）提供虚假信息，骗取参保资格和城镇居基本医疗保险基金的；
　　（二）将《六盘水市城镇居民基本医疗保险证》或IC卡转借他人就医的；
　　（三）伪造涂改处方和医药票据，造成基金损失的；
　　（四）有其他违反城镇居民基本医疗保险规定行为的。
　　第三十五条 定点医疗机构有下列行为之一的，责令限期改正，劳动和社会保障部门责成社会保险经办机构追回支付的医疗费用，视情节轻重取消定点资格或依法追究法律责任。
　　（一）不执行城镇居民基本医疗保险定点医疗机构管理相关规定的；
　　（二）拒绝收治符合住院标准的参保人员或拒绝参保人员使用《六盘水市城镇居民基本医疗保险证》和IC卡的；
　　（三）扩大城镇居民基本医疗保险基金支付范围和不按规定结算医疗费的；
　　（四）不坚持因病施治的；
　　（五）挂床、虚拟、冒名住院等违规行为，串换诊疗项目和药品套取城镇居民基本医疗保险基金的；
　　（六）使用自费药品、高额耗材等需本人自付的项目时，没有事先书面告知并征得患者或其亲属同意的；
　　（七）不按规定提供医疗费用明细清单或违反价格规定乱收费的；
　　（八）出具虚假证明、票据，造成医疗保险基金损失的；
　　（九）其他违反服务协议行为的。
　　第三十六条 各级社会保险经办机构，乡、镇、街道办社会救助和劳动保障所、学校工作人员有下列行为之一的，劳动和社会保障部门责成社会保险经办机构追回已支付的社会保险基金，将视情节轻重进行处理，构成犯罪的依法追究法律责任。
　　（一）伪造、篡改参保人员信息，为不符合条件的人员办理参保的；
　　（二）在审核、支付医疗保险费时，徇私舞弊，谋取私利的；
　　（三）违反财经纪律造成城镇居民基本医疗保险基金损失的；
　　（四）贪污、挪用城镇居民基本医疗保险基金的；
　　（五）其他违法违纪行为的。
　　第三十七条 参保人员对医疗保险待遇结算不服的，可以向社会保险经办机构申请复查。

　　第八章 附 则
　　第三十八条 新取得我市城镇户籍2个月内参保缴费的人员，从缴费的次月起享受医疗保险待遇。
　　第三十九条 定点医疗机构管理办法由市劳动和社会保障部门会同卫生部门另行制定。
　　第四十条 城镇居民基本医疗保险基金不予支付的费用按《六盘水市城镇居民基本医疗保险暂行办法》第二十条规定执行。
　　第四十一条 本细则由市劳动和社会保障局负责解释，自印发之日起执行。